कलमे १५३ ते १६७ राज्यपालाला राज्याच्या कार्यकारी सत्तेचा प्रमुख करतात, ज्याची नेमणूक राष्ट्रपती पाच वर्षांसाठी करतात, आणि १९७४ ते २०२५ मधील सर्वोच्च न्यायालयाचे निकाल राज्यपालाच्या स्वतःच्या स्वविवेकाची मर्यादा कुठे संपते ते दाखवतात

भारताच्या प्रत्येक राज्याला एक राज्यपाल असतो. त्याला राष्ट्रपती नेमतात, त्याच्या नावाने राज्य सरकार काम करते, आणि राज्य विधिमंडळाने संमत केलेल्या प्रत्येक विधेयकावर पहिला निर्णय त्याचा असतो. संविधानाची कलमे १५३ ते १६७, जी २६ जानेवारी १९५० पासून अंमलात आहेत, या पदाचे वर्णन करतात, आणि हे पद संघ आणि राज्ये यांच्यातील व्यवस्थेच्या आत बसते. कलम १६३ मुख्य नियम देते: मुख्यमंत्र्यांच्या नेतृत्वाखालील मंत्रिपरिषद राज्यपालाला साहाय्य आणि सल्ला देते, संविधानाने राज्यपालाने स्वतःच्या स्वविवेकाने वागणे आवश्यक केले असेल तेथे वगळून.

हा अपवाद कुठे संपतो या प्रश्नाचे उत्तर सर्वोच्च न्यायालय १९७४ पासून देत आले आहे, त्यात २० नोव्हेंबर २०२५ च्या अभिप्रायाचाही समावेश आहे. हा लेख आधी मजकूर मांडतो, मग निकाल, आणि मग सरकारिया आयोगाने (१९८८) आणि पुंछी आयोगाने (२०१०) काय शिफारस केली आणि त्याचे पुढे काय झाले.

राज्यपालाची निवड कशी होते

प्रत्येक राज्यासाठी एक राज्यपाल असतो, आणि १ नोव्हेंबर १९५६ रोजी जोडलेल्या एका परंतुकामुळे एकच व्यक्ती दोन किंवा अधिक राज्यांची राज्यपाल होऊ शकते (कलम १५३). नेमणूक राष्ट्रपती “स्वतःच्या हस्ताक्षराच्या आणि मुद्रेच्या अधिपत्राद्वारे” करतात (कलम १५५), आणि पात्रता फक्त भारतीय नागरिकत्व आणि ३५ वर्षे वय एवढ्याच आहेत (कलम १५७). राज्यपाल संसदेत किंवा राज्य विधिमंडळात बसू शकत नाही, आणि नेमला गेलेला सदस्य पद स्वीकारताच जागा सोडल्याचे मानले जाते. लाभाचे दुसरे कोणतेही पदही चालत नाही (कलम १५८). राज्याच्या उच्च न्यायालयाच्या मुख्य न्यायाधीशांसमोर राज्यपाल “संविधानाचे आणि कायद्याचे जतन, संरक्षण आणि रक्षण” करण्याची शपथ घेतो (कलम १५९).

संविधान सभेने ही पद्धत ३० आणि ३१ मे १९४९ रोजी, मसुद्यातील कलम १३१ वर, हाती घेतली. भारताच्या संविधान संग्रहानुसार, एका आवृत्तीत राज्यपाल थेट मतदानाने निवडला जायचा आणि दुसऱ्यात राष्ट्रपतींनी विधिमंडळ सदस्यांनी सुचवलेल्या चार नावांच्या यादीतून निवड करायची होती. ३१ मे रोजी सभेने राष्ट्रपतींकडून नेमणुकीवर शिक्कामोर्तब केले आणि कलम स्वीकारले. २००६ मधील रामेश्वर प्रसाद विरुद्ध भारत संघ (Rameshwar Prasad v. Union of India) या सर्वोच्च न्यायालयाच्या निकालात जवाहरलाल नेहरू यांचे त्या चर्चेतील शब्द उद्धृत आहेत, की राज्यपाल “त्या प्रांताच्या पक्षयंत्रणेचा भाग म्हणून ओळखला जाता कामा नये”.

राष्ट्रपतींनी कोणाचा सल्ला घ्यावा हे मजकुरात कुठेही सांगितलेले नाही. त्या २००६ च्या निकालात सरकारिया आयोगाचे असे निरीक्षण उद्धृत आहे की काही राज्यपालांच्या निष्पक्षतेच्या अभावाचे मूळ टीकाकार या गोष्टीत शोधतात की राज्यपालाला राष्ट्रपती नेमतात आणि तो राष्ट्रपतींच्या मर्जीपर्यंत पद धारण करतो, “म्हणजे प्रत्यक्षात संघाची मंत्रिपरिषद”.

पाच वर्षे, राष्ट्रपतींच्या मर्जीपर्यंत

कलम १५६ पाच वर्षांचा कार्यकाळ देते, त्याच्या पहिल्या खंडाच्या अधीन राहून: राज्यपाल “राष्ट्रपतींच्या मर्जीपर्यंत पद धारण करील”. राजीनामा राष्ट्रपतींना लेखी द्यावा लागतो, आणि ज्याचा कार्यकाळ संपला आहे तो राज्यपाल उत्तराधिकारी पद स्वीकारेपर्यंत पदावर राहतो.

२ जुलै २००४ रोजी राष्ट्रपतींनी, कलम ७४ च्या आवश्यकतेनुसार संघाच्या मंत्रिपरिषदेच्या सल्ल्याने, उत्तर प्रदेश, गुजरात, हरियाणा आणि गोव्याच्या राज्यपालांना हटवले. त्यानंतर आलेली जनहित याचिका पाच न्यायाधीशांनी ऐकली आणि ७ मे २०१० रोजी बी. पी. सिंघल विरुद्ध भारत संघ (B. P. Singhal v. Union of India) चा निर्णय दिला. कलम १५६ अंतर्गत राष्ट्रपती कोणत्याही वेळी कारण न देता आणि सुनावणी न घेता राज्यपालाला हटवू शकतात, असे निकालाने ठरवले. नंतर न्यायालयाने त्या अधिकारावर मर्यादा घातली, जो “दुर्मिळ आणि अपवादात्मक परिस्थितीत, वैध आणि सबळ कारणांसाठी वापरावा लागेल”. केंद्र सरकारच्या धोरणांशी असहमती हे कारण नाही, आणि केंद्रातील सरकार बदलणे हेही नाही. न्यायालये प्रथमदर्शनी मनमानी किंवा दुर्भावना दाखवली गेली तरच हस्तक्षेप करतील, वेगळा दृष्टिकोन शक्य आहे इतक्यावरून नाही, असे पीठाने जोडले.

राज्यपाल काय करतो

राज्याची कार्यकारी सत्ता राज्यपालाकडे असते (कलम १५४), आणि राज्य सरकारची प्रत्येक कार्यकारी कृती राज्यपालाच्या नावाने व्यक्त केली जाते (कलम १६६). कलम १६४ अंतर्गत राज्यपाल मुख्यमंत्र्याची नेमणूक करतो आणि मुख्यमंत्र्याच्या सल्ल्याने इतर मंत्र्यांची, जे राज्यपालाच्या मर्जीपर्यंत पद धारण करतात पण विधानसभेला सामूहिकरीत्या उत्तरदायी असतात. प्रशासन आणि कायदे यांवरील मंत्रिपरिषदेचा प्रत्येक निर्णय मुख्यमंत्र्यामार्फत राज्यपालापर्यंत पोहोचला पाहिजे, आणि मागितलेली कोणतीही माहिती मुख्यमंत्र्यानेच द्यायची असते (कलम १६७).

राज्यपाल विधिमंडळाचाही भाग आहे (कलम १६८). तो सभागृह बोलावतो (दोन बैठकींमध्ये सहा महिन्यांपेक्षा जास्त अंतर नसावे), त्याचे सत्रावसान करतो (सत्र संपवतो) आणि विधानसभा बरखास्त करू शकतो (कलम १७४), आणि प्रत्येक वर्षाचे पहिले अधिवेशन अभिभाषणाने उघडतो (कलम १७६). सभागृह बसलेले नसताना आणि कृती थांबवता येत नसताना, राज्यपाल अध्यादेश काढू शकतो, ज्याला राज्याच्या कायद्याइतके बळ असते आणि जो विधिमंडळ पुन्हा जमल्यानंतर सहा आठवड्यांनी व्यपगत होतो, सभागृहाने त्याला नापसंती दिली तर त्याआधीच (कलम २१३). राज्याच्या विषयांवरील कायद्यांखालील गुन्ह्यांसाठी क्षमा आणि शिक्षा सौम्य करणे हेही राज्यपालाच्या अधिकारात आहे (कलम १६१). राज्याचे सरकार संविधानानुसार चालवता येत नाही असा राज्यपालाचा अहवाल असेल तर कलम ३५६ राष्ट्रपतींना कृती करू देते (कलम ३५६ वरील आमचा लेख त्या मार्गाचा आढावा घेतो), आणि राज्यपाल पदाच्या अधिकारांसाठी आणि कर्तव्यांसाठी कोणत्याही न्यायालयाला उत्तरदायी नसतो (कलम ३६१).

राज्यपाल सल्ल्याविना कधी काम करू शकतो

कलम १६३(१) अपवादाला तिथेच परवानगी देते जिथे राज्यपालाने “या संविधानाद्वारे किंवा अंतर्गत” स्वतःच्या स्वविवेकाने वागणे आवश्यक असते, आणि कलम १६३(२) त्या प्रश्नावर राज्यपालाचा स्वतःचा निर्णय अंतिम ठरवते. शमशेर सिंग विरुद्ध पंजाब राज्य (Shamsher Singh v. State of Punjab) (१९७४) मध्ये सात न्यायाधीशांनी राज्यपाल हा “राज्याचा संवैधानिक किंवा औपचारिक प्रमुख” असल्याचे ठरवले, जो संविधानाने स्वविवेक आवश्यक केलेल्या क्षेत्रांखेरीज मंत्र्यांच्या सल्ल्याने काम करतो. संविधान काही क्षेत्रे सांगते: शेजारच्या केंद्रशासित प्रदेशाचा कारभार पाहणारा राज्यपाल (कलम २३९(२)), नागालँड (कलम ३७१अ), आणि राज्य सरकार आणि स्वायत्त जिल्हा परिषद यांच्यातील खाणकामाच्या स्वामित्वधनाचे (रॉयल्टी) वाद सोडवणे (सहाव्या अनुसूचीचा परिच्छेद ९(२)).

१३ जुलै २०१६ रोजी पाच न्यायाधीशांनी नबाम रेबिया विरुद्ध उपाध्यक्ष (Nabam Rebia v. Deputy Speaker) चा निर्णय दिला. स्वविवेक हा एखादी तरतूद तो स्पष्टपणे देते अशा प्रकरणांपुरता, आणि शिवाय ती तरतूद अन्यथा वाचता येत नसेल तेथेच मर्यादित असल्याचे त्यांनी ठरवले, आणि स्वविवेकी निर्णय अंतिम आणि न्यायालयीन पुनरावलोकनाच्या पलीकडे असतो हा युक्तिवाद फेटाळला. त्या निकालाने कलम १६३ चे पुंछी आयोगाचे वाचन स्वीकारले आणि असे ठरवले की मुख्यमंत्र्याला सभागृहाचा विश्वास असेपर्यंत सभागृह बोलावणे, त्याचे सत्रावसान करणे आणि ते बरखास्त करणे यांबाबत मंत्र्यांचा सल्ला राज्यपालावर बंधनकारक असतो, आणि अरुणाचल प्रदेशचा ९ डिसेंबर २०१५ चा आदेश रद्द केला, ज्याने अधिवेशन १४ जानेवारी २०१६ वरून १६ डिसेंबर २०१५ वर आणले होते.

अर्थसंकल्पीय अधिवेशनासाठी, २८ फेब्रुवारी २०२३ रोजी न्यायालयाने म्हटले, ते बोलावण्यासाठी राज्यपाल मंत्रिपरिषदेच्या सल्ल्याला “स्पष्टपणे बांधलेला” होता. ११ मे २०२३ रोजी सुभाष देसाई विरुद्ध प्रधान सचिव, महाराष्ट्राचे राज्यपाल (Subhash Desai v. Principal Secretary, Governor of Maharashtra) मध्ये पाच न्यायाधीशांनी ठरवले की सभागृहाने विश्वास गमावला असल्याचे सुचवणाऱ्या वस्तुनिष्ठ सामग्रीवरच राज्यपाल मुख्यमंत्र्याला बहुमत सिद्ध करायला सांगू शकतो, आणि लिहिले की हा अधिकार “अनिर्बंध स्वविवेक नाही”. त्या निकालाने नबाम रेबिया ची शुद्धता सात न्यायाधीशांकडेही पाठवली.

कोणालाही बहुमत न मिळालेल्या निवडणुकीनंतर मुख्यमंत्री निवडणे ही मजकुरातील दुसरी पोकळी आहे, कारण कलम १६४(१) एवढेच म्हणते की राज्यपाल नेमतो. सरकारिया आयोगाने पसंतीक्रम सुचवला, जो सर्वोच्च न्यायालयाने २४ जानेवारी २००६ रोजी रामेश्वर प्रसाद मध्ये नोंदवला: पहिला, निवडणुकीपूर्वी झालेली आघाडी; दुसरा, अपक्षांसह इतरांच्या पाठिंब्याने सरकार चालवण्याचा दावा करणारा सर्वात मोठा एकल पक्ष; तिसरा, निवडणुकीनंतरची आघाडी ज्यात सर्व भागीदार सरकारमध्ये आहेत; आणि चौथा, निवडणुकीनंतरची आघाडी ज्यात काही भागीदार सरकारमध्ये आणि उर्वरित बाहेरून पाठिंबा देणारे आहेत. त्या प्रकरणाचा शेवट असा झाला की न्यायालयाने संघाची २३ मे २००५ ची बिहार विधानसभा बरखास्त करणारी उद्घोषणा असंवैधानिक ठरवली, तरी आधीच सुरू असलेली निवडणूक पुढे जाऊ दिली.

राज्यांच्या विधेयकांना संमती, ती रोखणे आणि राखून ठेवणे

राज्याचे विधेयक संमत झाल्यावर ते राज्यपालाकडे जाते, जो संमती देतो, संमती रोखतो, किंवा विधेयक राष्ट्रपतींसाठी राखून ठेवतो असे जाहीर करतो (कलम २००). पहिले परंतुक राज्यपालाला “शक्य तितक्या लवकर” धन विधेयक नसलेले विधेयक (कलम १९९ अंतर्गत, केवळ कर, राज्याचे कर्ज आणि राज्य निधीची अभिरक्षा यांसारख्या बाबींशी संबंधित) सभागृहाने पुनर्विचार करावा या संदेशासह परत पाठवू देते. सभागृहाने ते पुन्हा संमत केले, दुरुस्तीसह किंवा शिवाय, तर राज्यपाल “संमती रोखणार नाही”. दुसरे परंतुक राज्यपालाला असे कोणतेही विधेयक राखून ठेवायला भाग पाडते जे उच्च न्यायालयाचे अधिकार इतके कमी करेल की त्याचे संवैधानिक स्थान धोक्यात येईल. मग राष्ट्रपती संमती देतात किंवा रोखतात, आणि धन विधेयक नसलेले विधेयक सभागृहाकडे परत जावे असे निर्देश देऊ शकतात, ज्याने ते सहा महिन्यांत पुन्हा विचारात घेतले पाहिजे (कलम २०१). राज्यपालाच्या पहिल्या निर्णयासाठी कोणतेही कलम मुदत ठरवत नाही. संघ पातळीवरील समांतर मार्ग संसदेत विधेयकाचा कायदा कसा होतो मध्ये आहे.

२४ एप्रिल २०२३ रोजी तेलंगणाची याचिका निकाली काढणाऱ्या दोन न्यायाधीशांच्या पीठाने नोंदवले की कोणतेही विधेयक कृतीविना प्रलंबित नाही, आणि “शक्य तितक्या लवकर” या शब्दांना “महत्त्वाचा संवैधानिक आशय” आहे असे म्हटले. १० नोव्हेंबर २०२३ रोजी पंजाब राज्य विरुद्ध पंजाबच्या राज्यपालांचे प्रधान सचिव (State of Punjab v. Principal Secretary to the Governor of Punjab) मध्ये तीन न्यायाधीशांच्या पीठाने १९ आणि २० जून २०२३ च्या बैठकांत संमत झालेली, ज्यांवर कोणतीही कारवाई झाली नव्हती अशी चार विधेयके हाती घेतली. पहिले परंतुक हा संमती रोखताना राज्यपाल अनुसरत असलेला मार्ग मानून, पीठाने “शक्य तितक्या लवकर” याला “त्वरेची संवैधानिक अनिवार्यता” म्हटले आणि राज्यपालाला निर्णय घ्यायचे निर्देश दिले. कोणतीही मुदत ठरवली गेली नाही, आणि तो कसा निर्णय घेईल याबद्दल पीठाने कोणतेही मत मांडले नाही. ८ एप्रिल २०२५ रोजी तमिळनाडूच्या एका याचिकेत दोन न्यायाधीशांच्या पीठाने कालमर्यादा मात्र ठरवल्या, त्यात मंत्र्यांच्या सल्ल्याने काम करणाऱ्या राज्यपालासाठी एक महिना आणि राखून ठेवलेल्या विधेयकावर राष्ट्रपतींच्या निर्णयासाठी तीन महिने यांचा समावेश आहे.

२० नोव्हेंबर २०२५ च्या पाच न्यायाधीशांच्या अभिप्रायाने, जो राष्ट्रपतींच्या कलम १४३ अंतर्गतच्या संदर्भावर दिला गेला, अनेक मुद्द्यांवर वेगळे उत्तर दिले. कलम २०० अंतर्गत राज्यपालांना तीन पर्याय असतात, असे अभिप्रायाने ठरवले, आणि त्यांतून निवडताना ते मंत्र्यांच्या सल्ल्याने बांधलेले नसतात; निवडीच्या गुणवत्तेचे पुनरावलोकन करता येत नाही. नबाम रेबिया बाबत, कलम २०० स्वविवेक देते या मतापासून दूर जाण्याचे आपल्याला कोणतेही सबळ कारण आढळले नाही, असे अभिप्रायाने म्हटले. निष्क्रियता “प्रदीर्घ, अस्पष्टीकृत आणि अनिश्चित” असेल तेथे न्यायालय वाजवी वेळेत निर्णय घ्यायचे निर्देश देऊ शकते, असे अभिप्रायाने म्हटले, पण त्याने कालमर्यादा ठरवू नयेत, आणि संविधान “गृहीत संमती” ला परवानगी देत नाही. संदर्भाला पाठिंबा देणाऱ्या पक्षांनी मजकुरात कोणतीही कालमर्यादा नसल्यावर भर दिला आणि त्याला विरोध करणाऱ्यांनी २०२३ च्या निकालांवर भिस्त ठेवली, असे त्याने नोंदवले. त्याच अभिप्रायाची राष्ट्रपतींकडील बाजू कलम ७८ वरील आमच्या लेखात मांडली आहे.

सरकारिया आणि पुंछी आयोगांनी काय शिफारस केली

संघ सरकारने सरकारिया आयोग जून १९८३ मध्ये माजी सर्वोच्च न्यायालय न्यायाधीश आर. एस. सरकारिया यांच्या नेतृत्वाखाली नेमला, आणि त्याने १९८८ मध्ये अहवाल दिला. सर्वोच्च न्यायालयाने उद्धृत केल्यानुसार, आयोगाने सुचवले की राज्यपाल एखाद्या क्षेत्रात प्रतिष्ठित असावा, राज्याबाहेरचा असावा, स्थानिक राजकारणाशी फार जवळून न जोडलेला अलिप्त व्यक्ती असावा, आणि राजकारणात, विशेषतः अलीकडे, फार मोठा सहभाग घेतलेला नसावा. पंतप्रधानांनी एकाची निवड करण्यापूर्वी उपराष्ट्रपती आणि लोकसभा अध्यक्ष यांच्याशी सल्लामसलत करावी, असे त्यात म्हटले होते. २००६ मध्ये सर्वोच्च न्यायालयाने म्हटले की सर्व राजकीय पक्षांनी हे निकष “जवळजवळ संपूर्ण भंगात” पाळले हे गंभीरपणे नाकारले गेले नव्हते, आणि हा विषय पक्षांवर सोडला.

कार्यकाळाबाबत, परिच्छेद ४.७.०८ म्हणाला की राज्यपालाची पाच वर्षे “फार क्वचित आणि तेही अत्यंत सबळ कारणासाठी याखेरीज” खंडित केली जाऊ नयेत, कारण राष्ट्रपतींची मर्जी “कारण दाखवल्याशिवाय काढून घेतली जाणार नाही”. राज्यपालाला कारणे सांगितली जावीत आणि त्याला कारण दाखवण्याची संधी मिळावी, असेही आयोगाने जोडले. विधेयकांबाबत, सर्वोच्च न्यायालयाच्या एप्रिल २०२५ च्या तमिळनाडू निकालात नोंद आहे की सरकारियांनी कालमर्यादा फक्त परंपरा म्हणून सुचवल्या, जसे राज्यपालाने स्वविवेकाने विधेयक राखून ठेवण्यासाठी एक महिना आणि राष्ट्रपतींच्या निर्णयासाठी चार महिने, आणि कलमांत दुरुस्ती करायला सुचवले नाही.

पुंछी आयोगाने, ज्याचे अध्यक्ष माजी सरन्यायाधीश मदन मोहन पुंछी होते, ३१ मार्च २०१० रोजी सात खंडांचा अहवाल सरकारला सादर केला. नबाम रेबिया त्यात म्हटल्याचे उद्धृत करतो की राज्यपालाच्या स्वविवेकाचे क्षेत्र मर्यादित आहे आणि त्याची निवड “कारणाने ठरलेली, सद्भावनेने प्रेरित आणि सावधगिरीने संयमित” असली पाहिजे. पीआरएस लेजिस्लेटिव्ह रिसर्च नोंदवते की “राष्ट्रपतींच्या मर्जीपर्यंत” हे शब्द वगळावेत अशीही शिफारस होती, म्हणजे राज्यपालाला फक्त राज्य विधिमंडळाच्या ठरावानेच हटवता येईल. २०२५ चा तमिळनाडू निकाल नोंदवतो की अहवालाने कलम २०० आणि २०१ साठी घटनादुरुस्तीद्वारे कालमर्यादांचा आग्रह धरला.

संविधानाच्या मे २०२२ च्या आवृत्तीत कलम १५५ आणि १५६ ला दुरुस्त्यांच्या तळटीपा नाहीत. आंतरराज्यीय परिषदेच्या स्थायी समितीने पुंछी आयोगाच्या सर्व २७३ शिफारशींवरील चर्चा पूर्ण केली आहे, त्या आंतरराज्यीय परिषदेपुढे ठेवल्या जातील, असे प्रेस इन्फॉर्मेशन ब्युरोने २५ मे २०१८ रोजी कळवले. ८ फेब्रुवारी २०२३ च्या राज्यसभेतील उत्तरात गृह मंत्रालयाने सांगितले की राज्य सरकारांकडून अद्ययावत अभिप्राय मिळवले जाणार आहेत आणि शिफारशींवर चर्चा करण्यासाठी परिषदेची बैठक घेता आली नाही.