الهند اتحاد من الولايات بموجب المادة 1 لأن لجنة الصياغة بقيادة أمبيدكار أرادت ألا يكون لأي ولاية حق في الانفصال، ويستطيع البرلمان إعادة رسم أي ولاية بقانون عادي

تقول المادة 1 من الدستور: “الهند، أي بهارات، تكون اتحادا من الولايات”، وقد اختيرت كلمة الاتحاد عن قصد. فقد قال ب. ر. أمبيدكار، الذي ترأس لجنة الصياغة، للجمعية التأسيسية في 4 نوفمبر 1948: “الفيدرالية اتحاد لأنها لا تُهدم.”

بدأ نفاذ الدستور في 26 يناير 1950. ويسرد الجدول الأول اليوم 28 ولاية، وكثير من بنوده يعرّف الولاية بذكر قانون البرلمان الذي حدد أراضيها. فبند تيلانغانا مثلا يحيل إلى المادة 3 من قانون إعادة تنظيم أندرا براديش لعام 2014.

لماذا كتب واضعو الدستور “اتحاد” لا “فيدرالية”

طلب منتقدون عبارة “فيدرالية الولايات”. فأجاب أمبيدكار بأن جنوب أفريقيا، وهي دولة موحدة، تسمى اتحادا، وكذلك كندا، وهي فيدرالية، فلا تخالف الكلمة الاستعمال. وقال إن الاختيار كان متعمدا. فقد أرادت لجنة الصياغة أن توضح أن الفيدرالية لم تنتج عن اتفاق بين الولايات على الانضمام، وأنها لما لم تكن كذلك فلا حق لأي ولاية في الانفصال.

وأضاف أن البلاد قد تُقسم إلى ولايات لتيسير الإدارة، لكنها كل واحد، بشعب واحد يعيش تحت سلطة واحدة. وأشار إلى الحرب الأهلية الأمريكية، التي خاضتها الولايات المتحدة لحسم المسألة نفسها.

ووصف الخطاب نفسه الدستور بأنه اتحادي. فقد صوّر أمبيدكار نظام حكم مزدوجا (dual polity)، أي مستويين من الحكم، هما الاتحاد في المركز والولايات، ولكل منهما سلطات سيادية في المجال الذي يعيّنه الدستور له. والولايات، كما قال، ليست رابطة ولا وكالات إدارية تابعة للاتحاد.

واختبرت الجمعية الصياغة في 15 نوفمبر 1948. فقد اقترح أعضاء استبدال “الولايات” بـ”براديش” (Pradesh) وبـ”الأقاليم” (Provinces)، وإضافة “فيدرالي” (Federal) قبل “الاتحاد”. ورُفضت كل تلك التعديلات. وحاجّ لاكشمي كانتا ميترا بأن “الولاية” توحي بالسيادة، وحذّر من أن الوحدات قد تدّعي يوما أنها كانت ذات سيادة. وردّ كينغال هانومانثايا بأن “الولاية” مناسبة وتلائم النصوص القانونية.

ما تتيحه المواد من 2 إلى 4 للبرلمان

تتيح المادة 2 للبرلمان أن “يضم إلى الاتحاد، أو ينشئ، ولايات جديدة بالشروط والأحكام التي يراها مناسبة”. وتتيح المادة 3 له أن يشكل ولاية جديدة بفصل أراض عن ولاية أو بضم ولايات أو أجزاء منها. وله أيضا أن يزيد مساحة ولاية أو ينقصها وأن يغيّر حدودها واسمها. وفي المادة 3 تشمل كلمة “الولاية” الإقليم الاتحادي، عدا الفقرة المشروطة.

ويسري شرط واحد. فلا يجوز تقديم مشروع قانون بموجب المادة 3 في أي من المجلسين إلا بتوصية من الرئيس. وحين يمس مساحة ولاية أو حدودها أو اسمها، على الرئيس أن يحيله أولا إلى المجلس التشريعي لتلك الولاية لإبداء رأيه خلال مدة محددة يجوز للرئيس تمديدها.

وتقول المادة 4(2) إن قانونا كهذا لا يُعدّ تعديلا للدستور لأغراض المادة 368. فالإجراء الخاص المبسوط في شرحنا عن التعديلات، الذي يشمل في التغييرات الاتحادية تصديق المجالس التشريعية للولايات، لا ينطبق.

وتطلب الفقرة المشروطة الرأي لا الموافقة. ففي قضية بابولال باراتي ضد ولاية بومباي (Babulal Parate v State of Bombay) عام 1960 قضت هيئة من خمسة قضاة بأن لا شيء في الفقرة المشروطة يلزم البرلمان بقبول رأي المجلس التشريعي للولاية، ولاحظت أن “مجلسين تشريعيين لولايتين قد يعبّران عن رأيين متباينين تماما”. ويقتبس حكم المحكمة العليا لعام 2023 هذا المقطع.

ويشرح حكم المحكمة العليا لعام 2023 أيضا لماذا كتبت الجمعية المادة على هذا النحو. ففي 1950 كانت الوحدات ولايات من الفئات A وB وC، مع جزر أندمان ونيكوبار وحدها في الفئة D، وهو تصنيف عكس التصنيف الاستعماري ولم يُقصد له أن يدوم. وذكرت لجنة إعادة تنظيم الولايات (States Reorganisation Commission) في تقريرها عام 1955 أن الحدود القديمة كانت “مبنية على مصالح إمبراطورية أو مقتضيات حكومة أجنبية”. ثم استبدل التعديل السابع وقانون إعادة تنظيم الولايات لعام 1956 بتلك الفئات ولايات وأقاليم اتحادية. وكيف دخلت الولايات الأميرية في تلك الفئات مروي في مقالنا عن سردار باتيل والولايات الأميرية.

ثلاث ولايات في نوفمبر 2000 وإعادة تسمية في 2007

أقر البرلمان ثلاثة قوانين لإعادة التنظيم عام 2000، وحدد المركز اليوم المعيّن لكل منها بإخطار. فنشأت تشهاتيسغار في 1 نوفمبر 2000 من 16 مقاطعة في ماديا براديش بموجب الإخطار S.O. 827(E) المؤرخ 14 سبتمبر. وتلتها أوتارانتشال في 9 نوفمبر من 13 مقاطعة في أوتار براديش بموجب S.O. 950(E) المؤرخ 20 أكتوبر. وبدأت جهارخاند في 15 نوفمبر من 18 مقاطعة في بيهار بموجب S.O. 829(E) المؤرخ 14 سبتمبر.

وقسّم كل قانون أيضا مقاعد مجلس الشعب. فاحتفظت ماديا براديش بـ29 وأخذت تشهاتيسغار 11. واحتفظت أوتار براديش بـ80 وأخذت أوتارانتشال 5. واحتفظت بيهار بـ40 وأخذت جهارخاند 14.

وتشمل المادة 3 الأسماء أيضا. فقد نص قانون أوتارانتشال (تغيير الاسم) لعام 2006 (Uttaranchal (Alteration of Name) Act)، المؤرخ 21 ديسمبر 2006، على أن الولاية “تُعرف بولاية أوتاراخاند”. وبدأ نفاذه في 1 يناير 2007 بالإخطار GSR 779(E) المؤرخ 29 ديسمبر 2006.

تيلانغانا في 2014، بعد أن رفضت جمعية أندرا براديش

شكّل قانون إعادة تنظيم أندرا براديش لعام 2014 (Andhra Pradesh Reorganisation Act) ولاية تيلانغانا من عشر مقاطعات في أندرا براديش: أديلاباد وكريم نغر وميداك ونظام آباد وواراغنال ورانغا ريدي ونالغوندا ومحبوب نغر وخمّام وحيدر آباد. وبحسب PRS Legislative Research، أقر لوك سابها المشروع في 18 فبراير 2014 وراجيا سابها في 20 فبراير. وأخطر المركز بأن 2 يونيو 2014 هو اليوم المعيّن، بالإخطار S.O. 655(E) المؤرخ 4 مارس.

وجعل القانون حيدر آباد عاصمة مشتركة للولايتين مدة لا تتجاوز عشر سنوات. وتخدم المحكمة العليا في حيدر آباد (High Court) الولايتين إلى أن تنشئ أندرا براديش محكمتها، ويتصرف حاكم الولاية القائمة نيابة عن الولايتين مدة يحددها الرئيس. وقُسمت مقاعد لوك سابها 25 و17 بين أندرا براديش وتيلانغانا، وحُددت مقاعد الجمعية التشريعية بـ175 و119.

وجرت خطوة التشاور في الفقرة المشروطة. فقد أحال الرئيس المشروع إلى المجلس التشريعي لأندرا براديش، وفي 30 يناير 2014 رفضته جمعيته بالتصويت الصوتي وطلبت من الرئيس ألا يوصي بتقديمه. وأفادت The Tribune بأن المركز غير ملزم برأي الجمعية، لأن المشروع أُحيل بموجب المادة 3 لطلب الرأي لا للتصويت عليه. وواصل البرلمان عمله.

حيث تلتقي المادة 1 بالمحاكم: لداخ وجامو وكشمير وحكم 2023

بدأ نفاذ قانون إعادة تنظيم جامو وكشمير في 31 أكتوبر 2019. فقُسمت الولاية إلى الإقليمين الاتحاديين لداخ وجامو وكشمير، وكانت الولاية وقتها تحت إعلان بموجب المادة 356، فمارس البرلمان سلطات مجلسها التشريعي. ولـإجراء المادة 356 شرحه الخاص.

وفي 11 ديسمبر 2023 قضت هيئة دستورية من خمسة قضاة بأن آراء المجلس التشريعي بموجب الفقرة المشروطة الأولى من المادة 3 استشارية. وأيدت وضع لداخ إقليما اتحاديا، لأن المادة 3(a) مقروءة مع التفسير الأول تجيز تشكيل إقليم اتحادي بفصل أراض عن ولاية. وتركت مفتوحا هل يجوز للبرلمان أن يحوّل ولاية إلى إقليم اتحادي أو أكثر. وكان المحامي العام قد أبلغ المحكمة بأن صفة الولاية ستُعاد، ووجهت المحكمة بأن “تُعاد صفة الولاية في أقرب وقت وبأسرع ما يمكن”، مع إجراء انتخابات الجمعية بحلول 30 سبتمبر 2024.

وكان مقدمو العرائض قد حاجّوا بأن عبارة “اتحاد لا يُهدم من ولايات قابلة للهدم” تعني أن الولايات يمكن إعادة تنظيمها لكن لا يمكن إلغاؤها. ولم تفصل المحكمة في تلك الحجة. لكنها كتبت أن المادة 1(1) تبين أن الولايات “جوهرية لا غنى عنها للبنية الدستورية للبلاد”، وأن “الاتحاد لا يمكن أن يوجد دون وجود الولايات”.

ويسجل الحكم نفسه أن عدم قابلية الاتحاد للهدم تخضع للسلطة السيادية في اكتساب الأراضي أو التنازل عنها، كما أقرّت إحالة بيروباري عام 1960 (Berubari reference)، التي تناولت تسليم أرض إلى بلد آخر.

كيف يختلف الترتيب عن الترتيب الأمريكي

سمّى أمبيدكار الفروق بنفسه عام 1948. ففي الولايات المتحدة جنسية مزدوجة، وطنية وولائية، وفي الهند جنسية واحدة. ويجوز للولايات الأمريكية أن تكتب دساتيرها، بينما قال إنه ليس لأي ولاية، على الأقل في الجزء الأول من الجدول الأول للمسودة، حق في وضع دستورها، وإن دستور الاتحاد والولايات هو “إطار واحد”. وفي الولايات المتحدة نظامان قضائيان منفصلان، اتحادي وولائي، وفي الهند قضاء متكامل واحد، تشكّل فيه المحاكم العليا للولايات (High Courts) والمحكمة العليا تسلسلا واحدا. واقترح أيضا خدمة مدنية مشتركة لعموم الهند، لتوحيد الإدارة. وتُشرح الجنسية الواحدة في مقالنا عن الجنسية الهندية.

وفرقان آخران يتعلقان بالأراضي والطوارئ. فالدستور الأمريكي، المادة الرابعة، القسم 3، يقول إنه لا يجوز تكوين ولاية داخل ولاية أخرى، ولا بضم ولايات أو أجزاء منها، دون موافقة المجالس التشريعية المعنية فضلا عن الكونغرس. وفي الهند تكفي لهذه الخطوة آراء المجلس التشريعي للولاية. وقال أمبيدكار إنه متى أعلن الرئيس الطوارئ، جاز للاتحاد أن يشرّع في أي موضوع من مواضيع الولايات وأن يوجّه الولايات، بحيث “تصير الولاية دولة موحَّدة”، وهي سلطة قال إنه لا يملكها أي اتحاد فيدرالي آخر.

وأضاف أن التعديلات التي تمس توزيع السلطات التشريعية أو تمثيل الولايات في البرلمان أو صلاحيات المحاكم تحتاج إلى تصديق الولايات أيضا، وهي ضمانة لا يمدها الدستور إلى مواده الأخرى.

اتحادي أم شبه اتحادي أم الاثنان: ما قالته الجمعية والقضاة

في 25 نوفمبر 1949 ردّ أمبيدكار على شكوى أن الولايات “اختُزلت إلى بلديات”. وقال إن المبدأ الأساسي للاتحادية هو أن السلطة التشريعية والتنفيذية موزعة بين المركز والولايات بالدستور نفسه لا بأي قانون يضعه المركز. “الولايات في دستورنا لا تعتمد بأي حال على المركز في سلطتها التشريعية أو التنفيذية.” وأقرّ بأن الدستور يعطي المركز ميدانا أوسع والسلطات المتبقية، وقال إن أيا من الميزتين ليست جوهر الاتحادية.

ونظر تسعة قضاة من المحكمة العليا في المسألة في 11 مارس 1994 في قضية إس. آر. بومّاي ضد الاتحاد الهندي (S.R. Bommai v Union of India). واقتبس القاضي أ. م. أحمدي شك الباحث ك. ك. ويير (K. C. Wheare) في أن الهند اتحادية بدقة وكاملة. وعدّد سمات دفعت الخبراء إلى التشكيك في الوصف: غياب كلمتي “federal” و”federation” من النص، وصلاحيات البرلمان بموجب المادتين 2 و3، وسلطات الطوارئ، والجنسية الواحدة، والقضاء المتكامل. وكتب أن “شبه اتحادية” (quasi-federal) هي الوصف الأفضل، أي مزيج من عناصر اتحادية وموحدة يميل إلى الأخيرة. وأضاف أن “ما في الاسم” كان أقل أهمية مما تفعله الأحكام.

وكتب القاضي ب. ب. ساوانت أن المادة 1 تجعل الولايات “وحدات معترفا بها دستوريا لا مجرد تقسيمات إدارية ملائمة”، وأنها “ليست توابع ولا وكلاء للمركز”. واستشهد برأي الفقيه ه. م. سيرفاي (H. M. Seervai) في أن المبدأ الاتحادي هو الغالب. وقضى القاضي ك. راماسوامي بأن الاتحادية سمة أساسية، وأن الاتحاد دائم لا يُهدم في حدود المادة 1، وأنه ليس للولاية حق في الانفصال. وفي 2023 لخصت المحكمة الوضع بأنه ترتيب “يوصف بأنه شبه اتحادي أو اتحادية غير متماثلة أو اتحادية تعاونية”.

لجنتان ومجلس واحد

أنشأت حكومة الهند لجنة العلاقات بين المركز والولايات (Commission on Centre-State Relations) في 9 يونيو 1983 برئاسة القاضي ر. س. سركاريا (Sarkaria)، وهو قاض متقاعد من المحكمة العليا. وقدم تقريرها لعام 1988 247 توصية، منها مجلس دائم بين الولايات بموجب المادة 263 من الدستور. وقبلت الحكومة تلك التوصية وأخطرت بالمجلس بإخطار رئاسي مؤرخ 28 مايو 1990. ويرأسه رئيس الوزراء، وأعضاؤه رؤساء وزراء الولايات والأقاليم الاتحادية التي لها مجالس تشريعية، إضافة إلى ستة وزراء من كابينة الاتحاد.

وتلتها لجنة ثانية في 27 أبريل 2007 برئاسة القاضي م. م. بونشي (Punchhi)، رئيس قضاة الهند المتقاعد. وقدمت تقريرها في 31 مارس 2010 بـ273 توصية. وأتمت اللجنة الدائمة للمجلس بين الولايات، التي يرأسها وزير الداخلية الاتحادي، مداولاتها في كل التوصيات الـ273 في اجتماعها الثالث عشر في 25 مايو 2018، وأفاد مكتب معلومات الصحافة (Press Information Bureau) بأن توصياتها سترفع إلى المجلس بين الولايات للبت فيها.