भारत अनुच्छेद 1 के तहत राज्यों का संघ है क्योंकि आंबेडकर की प्रारूप समिति चाहती थी कि किसी राज्य को अलग होने का अधिकार न रहे, और संसद साधारण क़ानून से किसी भी राज्य की सीमाएँ फिर खींच सकती है

संविधान का अनुच्छेद 1 कहता है “भारत, अर्थात् इंडिया, राज्यों का संघ होगा”, और “संघ” शब्द जान-बूझकर चुना गया था। प्रारूप समिति के अध्यक्ष बी. आर. आंबेडकर ने 4 नवंबर 1948 को संविधान सभा से कहा कि “महासंघ इसलिए एक संघ है कि वह अविनाशी है।”

संविधान 26 जनवरी 1950 को लागू हुआ। उसकी पहली अनुसूची में अब 28 राज्य दर्ज हैं, और कई प्रविष्टियाँ किसी राज्य को संसद के उस अधिनियम का नाम लेकर परिभाषित करती हैं जिसने उसका भू-भाग तय किया। उदाहरण के लिए तेलंगाना की प्रविष्टि आंध्र प्रदेश पुनर्गठन अधिनियम, 2014 की धारा 3 की ओर संकेत करती है।

प्रारूपकारों ने “महासंघ” नहीं, “संघ” क्यों लिखा

आलोचकों ने “राज्यों का महासंघ” शब्द माँगे थे। आंबेडकर ने उत्तर दिया कि दक्षिण अफ़्रीका, जो एकात्मक राज्य है, यूनियन कहलाता है, और कनाडा भी, जो एक महासंघ है, इसलिए यह शब्द प्रचलन के साथ कोई ज़्यादती नहीं करता। उनके अनुसार चुनाव सोच-समझकर किया गया था। प्रारूप समिति यह साफ़ करना चाहती थी कि महासंघ राज्यों के आपस में जुड़ने के किसी समझौते का नतीजा नहीं है, और चूँकि वह नहीं है, इसलिए किसी राज्य को अलग होने का अधिकार नहीं है।

उन्होंने जोड़ा कि देश प्रशासन की सुविधा के लिए राज्यों में बाँटा जा सकता है, पर वह एक अखंड इकाई है, जिसमें एक ही जनता एक ही सत्ता के अधीन रहती है। उन्होंने अमेरिकी गृहयुद्ध का हवाला दिया, जो संयुक्त राज्य अमेरिका ने इसी प्रश्न को सुलझाने के लिए लड़ा था।

उसी भाषण में उन्होंने संविधान को संघीय भी कहा। आंबेडकर ने दोहरी राजव्यवस्था का वर्णन किया, यानी सरकार के दो स्तर, केंद्र में संघ और राज्य, जिनमें हर एक के पास उस क्षेत्र में संप्रभु शक्तियाँ हैं जो संविधान ने उसे सौंपा है। उनके शब्दों में राज्य न कोई गुट हैं और न संघ के प्रशासनिक अभिकरण।

सभा ने इस शब्दावली को 15 नवंबर 1948 को परखा। सदस्यों ने “राज्य” की जगह “प्रदेश” और “प्रांत” रखने और “संघ” से पहले “फ़ेडरल” जोड़ने के संशोधन रखे। इन सभी संशोधनों को नामंज़ूर कर दिया गया। लक्ष्मीकांत मैत्रा ने तर्क दिया कि “राज्य” शब्द संप्रभुता का संकेत देता है, और चेताया कि इकाइयाँ किसी दिन दावा कर सकती हैं कि वे कभी संप्रभु थीं। केंगल हनुमंतैया ने उत्तर दिया कि “राज्य” शब्द सुविधाजनक है और क़ानूनी पाठ के अनुकूल है।

अनुच्छेद 2 से 4 संसद को क्या करने देते हैं

अनुच्छेद 2 संसद को “ऐसे निबंधनों और शर्तों पर, जो वह ठीक समझे, संघ में नए राज्यों का प्रवेश या उनकी स्थापना” करने देता है। अनुच्छेद 3 उसे किसी राज्य से भू-भाग अलग करके, या राज्यों अथवा राज्यों के हिस्सों को मिलाकर नया राज्य बनाने देता है। वह किसी राज्य का क्षेत्र बढ़ा या घटा सकती है, उसकी सीमाएँ बदल सकती है और उसका नाम बदल सकती है। अनुच्छेद 3 में “राज्य” शब्द में संघ राज्यक्षेत्र भी शामिल है, परंतुक को छोड़कर।

एक शर्त लागू होती है। अनुच्छेद 3 के तहत कोई विधेयक राष्ट्रपति की सिफ़ारिश के बिना किसी भी सदन में पेश नहीं हो सकता। जहाँ वह किसी राज्य के क्षेत्र, सीमाओं या नाम पर असर डालता हो, वहाँ राष्ट्रपति को पहले उसे उस राज्य के विधानमंडल के पास उसके विचार जानने के लिए भेजना होता है, एक निर्धारित अवधि के भीतर, जिसे राष्ट्रपति बढ़ा सकते हैं।

अनुच्छेद 4(2) कहता है कि ऐसा क़ानून अनुच्छेद 368 के प्रयोजनों के लिए संविधान का संशोधन नहीं माना जाएगा। संशोधनों पर हमारे वृत्तांत में बताई गई विशेष प्रक्रिया, जिसमें संघीय बदलावों के लिए राज्य विधानमंडलों का अनुसमर्थन भी शामिल है, यहाँ लागू नहीं होती।

परंतुक विचार माँगता है, सहमति नहीं। बाबूलाल पाराटे बनाम बंबई राज्य (Babulal Parate v State of Bombay, 1960) में पाँच न्यायाधीशों की पीठ ने माना कि परंतुक में ऐसा कुछ नहीं जो संसद को राज्य विधानमंडल के विचार स्वीकार करने को बाध्य करे, और टिप्पणी की कि “दो राज्य विधानमंडल बिल्कुल भिन्न विचार व्यक्त कर सकते हैं।” 2023 का सुप्रीम कोर्ट का फ़ैसला उस अंश को उद्धृत करता है।

सुप्रीम कोर्ट का 2023 का फ़ैसला यह भी समझाता है कि सभा ने इसे इस तरह क्यों लिखा। 1950 में इकाइयाँ क, ख और ग श्रेणी के राज्य थीं, और अंडमान और निकोबार द्वीपसमूह अकेला घ श्रेणी में था, एक वर्गीकरण जो औपनिवेशिक वर्गीकरण की नक़ल था और जिसके टिके रहने की मंशा नहीं थी। राज्य पुनर्गठन आयोग ने 1955 में रिपोर्ट दी कि पुरानी सीमाएँ “साम्राज्यवादी हितों या किसी विदेशी सरकार की ज़रूरतों पर आधारित” थीं। सातवें संशोधन और 1956 के राज्य पुनर्गठन अधिनियम ने फिर इन श्रेणियों की जगह राज्य और संघ राज्यक्षेत्र रख दिए। रियासतें इन श्रेणियों में कैसे पहुँचीं, यह सरदार पटेल और रियासतों पर हमारे लेख में है।

नवंबर 2000 में तीन राज्य, और 2007 में एक नाम-परिवर्तन

संसद ने 2000 में तीन पुनर्गठन अधिनियम पारित किए, और केंद्र ने हर एक की नियत तिथि अधिसूचना से तय की। छत्तीसगढ़ 1 नवंबर 2000 को मध्य प्रदेश के 16 ज़िलों से बना, 14 सितंबर की अधिसूचना S.O. 827(E) के तहत। उत्तरांचल 9 नवंबर को उत्तर प्रदेश के 13 ज़िलों से बना, 20 अक्टूबर की S.O. 950(E) के तहत। झारखंड 15 नवंबर को बिहार के 18 ज़िलों से शुरू हुआ, 14 सितंबर की S.O. 829(E) के तहत।

हर अधिनियम ने लोकसभा की सीटें भी बाँटीं। मध्य प्रदेश के पास 29 रहीं और छत्तीसगढ़ को 11 मिलीं। उत्तर प्रदेश के पास 80 रहीं और उत्तरांचल को 5 मिलीं। बिहार के पास 40 रहीं और झारखंड को 14 मिलीं।

अनुच्छेद 3 नामों को भी कवर करता है। 21 दिसंबर 2006 की तिथि वाले उत्तरांचल (नाम परिवर्तन) अधिनियम, 2006 ने व्यवस्था दी कि राज्य “उत्तराखंड राज्य के नाम से जाना जाएगा”। यह 29 दिसंबर 2006 की अधिसूचना GSR 779(E) द्वारा 1 जनवरी 2007 से लागू हुआ।

2014 में तेलंगाना, आंध्र प्रदेश विधानसभा के मना करने के बाद

आंध्र प्रदेश पुनर्गठन अधिनियम, 2014 ने आंध्र प्रदेश के दस ज़िलों से तेलंगाना बनाया: आदिलाबाद, करीमनगर, मेदक, निज़ामाबाद, वारंगल, रंगा रेड्डी, नलगोंडा, महबूबनगर, खम्मम और हैदराबाद। पीआरएस लेजिस्लेटिव रिसर्च के अनुसार लोकसभा ने विधेयक 18 फ़रवरी 2014 को और राज्यसभा ने 20 फ़रवरी को पारित किया। केंद्र ने 4 मार्च की S.O. 655(E) से 2 जून 2014 को नियत तिथि अधिसूचित किया।

अधिनियम ने हैदराबाद को दोनों राज्यों की साझा राजधानी बनाया, दस वर्ष से अधिक न होने वाली अवधि के लिए। हैदराबाद का उच्च न्यायालय दोनों की सेवा करता है जब तक आंध्र प्रदेश अपना न बना ले, और मौजूदा राज्य के राज्यपाल उस अवधि तक दोनों राज्यों के लिए कार्य करते हैं जो राष्ट्रपति तय करें। लोकसभा की सीटें आंध्र प्रदेश और तेलंगाना के बीच 25 और 17 के अनुपात में बँटीं, और विधानसभा की सीटें 175 और 119 तय हुईं।

परंतुक का परामर्श-चरण पूरा किया गया। राष्ट्रपति ने विधेयक आंध्र प्रदेश विधानमंडल को भेजा, और 30 जनवरी 2014 को उसकी विधानसभा ने उसे ध्वनिमत से अस्वीकार कर दिया और राष्ट्रपति से अनुरोध किया कि वे उसे पेश किए जाने की सिफ़ारिश न करें। द ट्रिब्यून ने बताया कि केंद्र विधानसभा के विचारों से बँधा नहीं था, क्योंकि विधेयक अनुच्छेद 3 के तहत विचार जानने के लिए भेजा गया था, उस पर मतदान कराने के लिए नहीं। संसद आगे बढ़ी।

जहाँ अनुच्छेद 1 अदालतों से मिलता है: लद्दाख, जम्मू-कश्मीर और 2023 का फ़ैसला

जम्मू और कश्मीर पुनर्गठन अधिनियम 31 अक्टूबर 2019 को लागू हुआ। राज्य को लद्दाख और जम्मू-कश्मीर के संघ राज्यक्षेत्रों में बाँटा गया, और उस समय राज्य में अनुच्छेद 356 के तहत उद्घोषणा लागू थी, इसलिए संसद ने उसके विधानमंडल की शक्तियों का प्रयोग किया। अनुच्छेद 356 की प्रक्रिया का अपना अलग वृत्तांत है।

11 दिसंबर 2023 को पाँच न्यायाधीशों की संविधान पीठ ने माना कि अनुच्छेद 3 के पहले परंतुक के तहत विधानमंडल के विचार अनुशंसात्मक हैं। उसने लद्दाख के संघ राज्यक्षेत्र के दर्जे को बरक़रार रखा, क्योंकि अनुच्छेद 3(क) स्पष्टीकरण I के साथ पढ़ने पर किसी राज्य से भू-भाग अलग करके संघ राज्यक्षेत्र बनाने की अनुमति देता है। उसने यह प्रश्न खुला छोड़ा कि क्या संसद किसी राज्य को एक या अधिक संघ राज्यक्षेत्रों में बदल सकती है। सॉलिसिटर जनरल ने अदालत से कहा था कि राज्य का दर्जा बहाल किया जाएगा, और अदालत ने निर्देश दिया कि “राज्य के दर्जे की बहाली जल्द से जल्द और जितनी जल्दी संभव हो हो”, और विधानसभा चुनाव 30 सितंबर 2024 तक हों।

याचिकाकर्ताओं ने तर्क दिया था कि “नश्वर राज्यों का अविनाशी संघ” वाक्यांश का अर्थ है कि राज्यों का पुनर्गठन हो सकता है पर उन्हें मिटाया नहीं जा सकता। अदालत ने इस तर्क पर कोई फ़ैसला नहीं दिया। उसने यह ज़रूर लिखा कि अनुच्छेद 1(1) राज्यों को “देश के संवैधानिक ढाँचे के लिए अनिवार्य और अपरिहार्य” दिखाता है, और कि “राज्यों के अस्तित्व के बिना संघ का अस्तित्व नहीं हो सकता।”

उसी फ़ैसले में दर्ज है कि संघ की अविनाशिता भू-भाग अर्जित करने या सौंपने की संप्रभु शक्ति के अधीन है, जैसा 1960 के बेरुबारी संदर्भ में माना गया था, जिसमें भू-भाग किसी दूसरे देश को सौंपने का प्रश्न था।

यह व्यवस्था अमेरिकी व्यवस्था से कैसे अलग है

आंबेडकर ने 1948 में ये अंतर खुद गिनाए थे। संयुक्त राज्य अमेरिका में दोहरी नागरिकता है, राष्ट्रीय और राज्य की, जबकि भारत में एक है। अमेरिकी राज्य अपने संविधान खुद लिख सकते हैं, जबकि उन्होंने कहा कि किसी भी राज्य को, कम से कम प्रारूप की पहली अनुसूची के भाग I में, अपना संविधान बनाने का अधिकार नहीं है, और कि संघ और राज्यों का संविधान “एक ही ढाँचा” है। अमेरिका में संघीय और राज्यों की अलग-अलग अदालत व्यवस्थाएँ हैं, और भारत में एक एकीकृत न्यायपालिका है, जिसमें उच्च न्यायालय और सुप्रीम कोर्ट एक ही पदानुक्रम बनाते हैं। उन्होंने प्रशासन में एकरूपता रखने के लिए एक साझा अखिल भारतीय सिविल सेवा का प्रस्ताव भी रखा। एकल नागरिकता भारतीय नागरिकता पर हमारे लेख में समझाई गई है।

दो और अंतर भू-भाग और आपातकाल से जुड़े हैं। अमेरिकी संविधान का अनुच्छेद IV, खंड 3 कहता है कि किसी राज्य के भीतर कोई नया राज्य नहीं बन सकता, और न राज्यों या राज्यों के हिस्सों को जोड़कर, संबंधित विधानमंडलों के साथ-साथ कांग्रेस की सहमति के बिना। भारत में इसी क़दम के लिए केवल राज्य विधानमंडल के विचार चाहिए। और आंबेडकर ने कहा कि राष्ट्रपति के आपातकाल की उद्घोषणा करते ही संघ किसी भी राज्य-विषय पर क़ानून बना सकता है और राज्यों को निर्देश दे सकता है, जिससे “राज्य एकात्मक राज्य बन जाता है”, ऐसी शक्ति जो उनके अनुसार किसी और महासंघ के पास नहीं है।

उन्होंने जोड़ा कि विधायी शक्तियों के विभाजन, संसद में राज्यों के प्रतिनिधित्व या अदालतों की शक्तियों को छूने वाले संशोधनों को राज्यों के अनुसमर्थन की भी ज़रूरत होती है, एक सुरक्षा जो संविधान अपने बाकी अनुच्छेदों को नहीं देता।

संघीय, अर्ध-संघीय या दोनों: सभा और न्यायाधीशों ने क्या कहा

25 नवंबर 1949 को आंबेडकर ने उस शिकायत का जवाब दिया कि राज्य “नगरपालिकाओं जैसे बना दिए गए” हैं। संघवाद का बुनियादी सिद्धांत, उन्होंने कहा, यह है कि विधायी और कार्यकारी अधिकार केंद्र और राज्यों के बीच खुद संविधान बाँटता है, केंद्र का बनाया कोई क़ानून नहीं। “हमारे संविधान के तहत राज्य अपने विधायी या कार्यकारी अधिकार के लिए किसी भी तरह केंद्र पर निर्भर नहीं हैं।” उन्होंने माना कि संविधान केंद्र को बड़ा क्षेत्र और अवशिष्ट शक्तियाँ देता है, और कहा कि इनमें से कोई भी संघवाद का सार नहीं है।

नौ न्यायाधीशों ने यह प्रश्न 11 मार्च 1994 को एस. आर. बोम्मई बनाम भारत संघ (S.R. Bommai v Union of India) में उठाया। न्यायमूर्ति ए. एम. अहमदी ने विद्वान के. सी. व्हीयर का संदेह उद्धृत किया कि भारत सख़्ती से और पूरी तरह संघीय है या नहीं। उन्होंने वे विशेषताएँ गिनाईं जिनके कारण विशेषज्ञों ने इस नाम पर प्रश्न उठाए: पाठ में “फ़ेडरल” और “फ़ेडरेशन” शब्दों की अनुपस्थिति, अनुच्छेद 2 और 3 के तहत संसद की शक्तियाँ, आपातकालीन शक्तियाँ, एकल नागरिकता और एकीकृत न्यायपालिका। “अर्ध-संघीय”, उन्होंने लिखा, बेहतर वर्णन है, संघीय और एकात्मक तत्त्वों का मिश्रण जो बाद वाले की ओर झुका है। उन्होंने जोड़ा कि “नाम में क्या रखा है” इतना मायने नहीं रखता जितना यह कि उपबंध क्या करते हैं।

न्यायमूर्ति पी. बी. सावंत ने लिखा कि अनुच्छेद 1 राज्यों को “संवैधानिक रूप से मान्यता प्राप्त इकाइयाँ बनाता है, महज़ सुविधाजनक प्रशासनिक विभाजन नहीं”, और कि वे “न केंद्र के उपग्रह हैं न अभिकर्ता”। उन्होंने विधिवेत्ता एच. एम. सीरवई का मत उद्धृत किया कि संघीय सिद्धांत प्रभावी है। न्यायमूर्ति के. रामास्वामी ने माना कि संघवाद एक बुनियादी विशेषता है, कि संघ अनुच्छेद 1 की सीमाओं के भीतर स्थायी और अविनाशी है, और कि किसी राज्य को अलग होने का अधिकार नहीं है। 2023 में अदालत ने स्थिति का सार एक ऐसी व्यवस्था के रूप में दिया जिसे “अर्ध-संघीय, असममित संघवाद या सहकारी संघवाद कहा जाता है।“

दो आयोग, एक परिषद

भारत सरकार ने केंद्र-राज्य संबंधों पर आयोग 9 जून 1983 को सुप्रीम कोर्ट के सेवानिवृत्त न्यायाधीश न्यायमूर्ति आर. एस. सरकारिया की अध्यक्षता में बनाया। उसकी 1988 की रिपोर्ट ने 247 सिफ़ारिशें कीं, जिनमें संविधान के अनुच्छेद 263 के तहत एक स्थायी अंतर-राज्य परिषद भी थी। सरकार ने उसे स्वीकार किया और परिषद को 28 मई 1990 की राष्ट्रपति की अधिसूचना से अधिसूचित किया। उसके अध्यक्ष प्रधानमंत्री होते हैं, और सदस्य राज्यों तथा विधायिका वाले संघ राज्यक्षेत्रों के मुख्यमंत्री और संघ मंत्रिमंडल के छह मंत्री हैं।

दूसरा आयोग 27 अप्रैल 2007 को भारत के सेवानिवृत्त मुख्य न्यायाधीश न्यायमूर्ति एम. एम. पुंछी की अध्यक्षता में बना। उसने 31 मार्च 2010 को 273 सिफ़ारिशों के साथ रिपोर्ट दी। अंतर-राज्य परिषद की स्थायी समिति ने, जिसकी अध्यक्षता केंद्रीय गृह मंत्री करते हैं, 25 मई 2018 को अपनी 13वीं बैठक में सभी 273 पर विचार-विमर्श पूरा किया, और प्रेस सूचना ब्यूरो ने बताया कि उसकी सिफ़ारिशें निर्णय के लिए अंतर-राज्य परिषद के पास जाएँगी।