भारतातील राज्यांनी २०२५-२६ साठी ₹६३.६ लाख कोटींच्या खर्चाची तरतूद केली, आपल्या महसुलातील ५८ टक्के स्वतः उभा केला, आणि तूट कर्जाने भरण्यासाठी त्यांना कलम २९३ अंतर्गत केंद्राची संमती लागते

२०२५-२६ साठी सादर केलेल्या अर्थसंकल्पांत भारतातील राज्यांनी ₹६३.६ लाख कोटी खर्च करण्याची योजना आखली, त्यातील ₹२९.८ लाख कोटी स्वतः उभे करायचे, ₹२१.५ लाख कोटी केंद्राकडून मिळवायचे आणि तूट भरण्यासाठी ₹११.८ लाख कोटी कर्ज घ्यायचे. हे भारतीय रिझर्व्ह बँकेचे एकूण आकडे आहेत, २३ जानेवारी २०२६ रोजी प्रसिद्ध झालेल्या स्टेट फायनान्सेस: ए स्टडी ऑफ बजेट्स ऑफ २०२५-२६ (State Finances: A Study of Budgets of 2025-26) मधील, जी बँकेच्या प्रकाशन पानावर ऑक्टोबर २०२६ मध्येही सर्वांत नवी आवृत्ती होती. एक लाख कोटी म्हणजे एक ट्रिलियन रुपये. हे आकडे सर्व राज्ये आणि विधिमंडळ असलेले केंद्रशासित प्रदेश यांना लागू होतात, आणि कर्ज जीडीपीच्या ३.३ टक्के आहे.

स्वतःचा महसूल म्हणजे राज्यांना त्यांच्या महसूल खात्यावर अपेक्षित असलेल्या ₹५१.३ लाख कोटींपैकी ५८ टक्के (₹५१.३ लाख कोटींपैकी ₹२९.८ लाख कोटी).

राज्यपाल अंदाज मांडतात आणि विधानसभा खर्चावर मतदान करते

संविधानाचे कलम २०२, जे २६ जानेवारी १९५० पासून अंमलात आहे, राज्यपालांनी प्रत्येक आर्थिक वर्षी राज्याच्या अंदाजित प्राप्ती आणि खर्चाचे “वार्षिक वित्तीय विवरण” (annual financial statement) विधिमंडळासमोर ठेवण्याची व्यवस्था करायला सांगते. त्या विवरणात राज्याच्या एकत्रित निधीवर “भारित” (charged) असलेली रक्कम आणि नसलेली रक्कम वेगळी दाखवावी लागते. एकत्रित निधी हे एकच खाते आहे ज्यात, कलम २६६ अंतर्गत, राज्य सरकारचा सर्व महसूल आणि कर्जे जमा होतात, आणि कायद्याशिवाय त्यातून काहीही काढता येत नाही.

भारित खर्चावर मतदान होत नाही, तरी सदस्य त्यावर चर्चा करू शकतात. कलम २०२(३) त्याची यादी देते: राज्यपालांचे वेतन आणि कार्यालयाचा खर्च, विधानसभा अध्यक्ष आणि उपाध्यक्ष यांचे वेतन, उच्च न्यायालयाच्या न्यायाधीशांचे वेतन, न्यायालयीन निर्णय पूर्ण करण्यासाठी लागणाऱ्या रकमा, आणि कर्जावरील आकार, म्हणजे व्याज, निक्षेप निधी (sinking fund) आणि परतफेडीचा खर्च. २०२५-२६ मध्ये सर्व राज्यांसाठी फक्त व्याजाची बाब ₹६.२ लाख कोटी आहे, आणि विधानसभा त्यावर मतदान करत नाही.

बाकी सर्व काही अनुदान मागण्या म्हणून विधानसभेकडे येते, प्रत्येक राज्यपालांच्या शिफारशीवर केलेली (कलम २०३). विधानसभा मागणीला मान्यता देऊ शकते, ती नाकारू शकते किंवा कमी करू शकते. अनुदाने मंजूर झाल्यावर, विनियोग विधेयक रक्कम काढण्याला अधिकार देते. कलम २०४ मंजूर अनुदानाची रक्कम किंवा हेतू बदलणारी कोणतीही दुरुस्ती मनाई करते, आणि म्हणते की अशा प्रकारे संमत झालेल्या कायद्याशिवाय एकत्रित निधीतून पैसा बाहेर जात नाही.

वार्षिक चक्राला जे जमत नाही ते तीन तरतुदी सांभाळतात: पुरवणी आणि अतिरिक्त अनुदाने (कलम २०५), पूर्ण प्रक्रिया प्रलंबित असताना आगाऊ मंजूर केलेला पैसा (कलम २०६), आणि विधानसभा खर्चाला मान्यता देईपर्यंत अनपेक्षित गरजांसाठी राज्यपालांना काढता येणारा आकस्मिकता निधी (कलम २६७(२)).

विधान परिषद असलेल्या राज्यात, धन विधेयक तेथे सुरू होऊ शकत नाही. कलम १९८ अंतर्गत परिषदेला शिफारशी परत पाठवायला १४ दिवस असतात, आणि विधानसभा त्या स्वीकारू किंवा नाकारू शकते, म्हणून अखेरचा शब्द विधानसभेचा असतो. प्रत्येक सभागृह कलम २०८ अंतर्गत आपले प्रक्रियेचे नियम स्वतः तयार करते. संसदेची त्याच योजनेची आवृत्ती, तिच्या स्वतःच्या तारखांसह, केंद्रीय अर्थसंकल्प कसा संमत होतो यात आहे, आणि धन विधेयकाची कसोटी कलम ११० वरील लेखात आहे. कलम २०७ निधीतून खर्च करणाऱ्या कोणत्याही विधेयकासाठी राज्यपालांची शिफारस ही अट ठरवते, हा अधिकार राज्यपाल काय करतात यात मांडला आहे.

₹२९.८ लाख कोटींचा स्वतःचा महसूल कुठून येतो

२०२५-२६ साठी राज्यांचा स्वतःचा कर महसूल ₹२५.५ लाख कोटी, म्हणजे जीडीपीच्या ७.१ टक्के, आणि करेतर महसूल ₹४.४ लाख कोटी असा अंदाजला आहे. रिझर्व्ह बँक म्हणते की राज्य वस्तू आणि सेवा कर (एसजीएसटी), विक्री कर, उत्पादन शुल्क आणि मुद्रांक शुल्क व नोंदणी शुल्क मिळून स्वतःच्या कर वसुलीच्या सुमारे ९० टक्के आहेत.

कलम २४६अ, जे १६ सप्टेंबर २०१६ पासून अंमलात आहे, संसदेला आणि प्रत्येक राज्य विधिमंडळाला वस्तू आणि सेवा करावर कायदे करू देते. जीएसटी परिषद, कलम २७९अ अंतर्गत, संघाचे अर्थमंत्री आणि प्रत्येक राज्याचा एक मंत्री यांना सामावते, आणि निर्णय भारित मतांच्या तीन चतुर्थांश मतांनी घेते, ज्यात केंद्राकडे एक तृतीयांश भार आणि सर्व राज्यांकडे मिळून दोन तृतीयांश. रिझर्व्ह बँकेच्या अभ्यासात नोंद आहे की जीएसटीने मूल्यवर्धित कर, जकात आणि प्रवेश कर सामावून घेतल्यानंतर राज्यांची कर आकारणीची शक्ती घटली असे “व्यापक प्रमाणात म्हटले जाते” (“widely argued”). त्याच अभ्यासाला आढळते की मुद्रांक शुल्क आणि नोंदणी शुल्क विक्री कर आणि उत्पादन शुल्कांपेक्षा जास्त वेगाने वाढले, २०१७-१८ ते २०२२-२३ मध्ये सरासरी उत्साहिता (buoyancy) १.५ सह, म्हणजे वसुली राज्याच्या अर्थव्यवस्थेपेक्षा सुमारे दीडपट वेगाने वाढली. मुळात कोणते कर राज्यांचे आहेत हे सातव्या अनुसूचीतील सूचींनी ठरते.

केंद्र काय पाठवते

२०२५-२६ च्या अर्थसंकल्पांत केंद्रीय हस्तांतरणे ₹२१.५ लाख कोटी आहेत: केंद्रीय करांतील राज्यांचा वाटा म्हणून ₹१४.२ लाख कोटी (जीडीपीच्या ४.० टक्के) आणि सहायक अनुदानांत ₹७.२ लाख कोटी. कराचा वाटा कलम २७० अंतर्गत राष्ट्रपती वित्त आयोगाच्या सल्ल्याचा विचार करून जी टक्केवारी ठरवतात तिच्यावर वाहतो. सोळाव्या वित्त आयोगाने आपला अहवाल १७ नोव्हेंबर २०२५ रोजी सादर केला आणि २०२६-२७ ते २०३०-३१ साठी विभाज्य कोषातील, म्हणजे वाटल्या जाणाऱ्या केंद्रीय करांतील, राज्यांचा वाटा ४१ टक्के कायम ठेवला. अर्थमंत्र्यांचे १ फेब्रुवारी २०२६ चे अर्थसंकल्पीय भाषण म्हणते की सरकारने तो आकडा स्वीकारला आणि २०२६-२७ साठी वित्त आयोगाच्या अनुदानांपोटी ₹१.४ लाख कोटींची तरतूद केली. राज्यांमधील वाटणी कशी ठरते ते वित्त आयोगावरील लेखात आहे.

अनुदाने कराच्या वाट्यापेक्षा जास्त हलली. रिझर्व्ह बँकेचे तक्ते सहायक अनुदाने २०२०-२१ मध्ये ₹६.४ लाख कोटी आणि २०२३-२४ मध्ये ₹५.३ लाख कोटी दाखवतात, आणि ती घसरण कमी झालेली जीएसटी भरपाई आणि हस्तांतरणानंतरची महसुली तूट अनुदाने यांमुळे झाली असे ती म्हणते. सोळावा आयोग आपल्या निवाड्याच्या कालावधीसाठी महसुली तूट अनुदाने सुचवत नाही.

पैसा कशावर खर्च होतो

महसुली खर्च, म्हणजे सरकारचा चालू खर्च, ₹५२.१ लाख कोटी (जीडीपीच्या १४.६ टक्के) आणि भांडवली खर्च, जो मालमत्ता उभारतो, ₹११.४ लाख कोटी (३.२ टक्के) असा अंदाजला आहे. २०२३-२४ आणि २०२४-२५ या दोन्ही वर्षी भांडवली खर्च जीडीपीच्या २.७ टक्के होता. महसुली तूट, म्हणजे महसुली प्राप्तींनी न भागलेला महसुली खर्चाचा भाग, ₹०.८ लाख कोटी अंदाजली आहे, जी रिझर्व्ह बँक वित्तीय तुटीच्या ६.९ टक्के मोजते, २०२०-२१ मधील ४६.१ टक्क्यांवरून खाली. रिझर्व्ह बँक त्या घसरणीचा अर्थ असा लावते की कर्जाचा मोठा भाग गुंतवणुकीत जातो. पीआरएसला आढळले की २०२३-२४ मध्ये राज्यांनी आपल्या महसुली प्राप्तींपैकी ६२ टक्के व्याज, वेतन, निवृत्तिवेतन आणि अनुदानांवर वापरले.

कलम २९३ आणि कर्जाची मर्यादा

कलम २९३(१) म्हणते की राज्याची कार्यकारी शक्ती भारतात, त्याच्या एकत्रित निधीच्या आधारावर, त्याचे स्वतःचे विधिमंडळ कायद्याने ठरवू शकेल अशा मर्यादांमध्ये कर्ज घेण्यापर्यंत पोहोचते. खंड (२) भारत सरकारला राज्यांना कर्ज देऊ आणि त्यांच्या कर्जांना हमी देऊ देतो. खंड (३) प्रत्यक्ष काम करतो: भारत सरकारकडून घेतलेल्या कर्जाचा कोणताही भाग, किंवा भारत सरकारने हमी दिलेले कर्ज, अजून थकित असताना राज्य केंद्राच्या संमतीशिवाय कोणतेही कर्ज उभारू शकत नाही. खंड (४) ती संमती अटींसह येऊ देतो.

सोळाव्या वित्त आयोगाने निरीक्षण नोंदवले की केंद्र राज्यांना दीर्घ काळ कर्ज देत आल्यामुळे “ही अट सर्व राज्यांसाठी सर्व काळ पूर्ण झालेली आहे” (“this condition has been fulfilled at all times for all States”). आयोगाने या यंत्रणेला वित्तीय व्यवस्थापनासाठी “अत्यंत उपयुक्त” (“extremely useful”) म्हटले आणि ती चालू ठेवण्याची शिफारस केली. संघ दरवर्षी प्रत्येक राज्यासाठी पत्राद्वारे निव्वळ कर्ज मर्यादा ठरवतो, ती त्याच्या सकल राज्य देशांतर्गत उत्पादनाच्या (जीएसडीपी), म्हणजे राज्यात उत्पादित सर्व गोष्टींच्या मूल्याच्या, टक्केवारीत. २०२५-२६ साठी पीआरएस मर्यादा जीएसडीपीच्या ३ टक्के नोंदवते, जशी पंधराव्या आयोगाने सुचवली, आणि २०२१-२२ ते २०२५-२६ साठी वीज क्षेत्र सुधारणांसाठी अतिरिक्त ०.५ टक्का उपलब्ध. रिझर्व्ह बँक याच व्यवस्थेचे वर्णन वीज क्षेत्राच्या भागासह ३.५ टक्क्यांची मर्यादा असे करते.

संमती आकड्याच्या रूपात कशी काम करते ते रिझर्व्ह बँकेचे तक्ते दाखवतात. २०२४-२५ मध्ये केंद्राने कलम २९३(३) अंतर्गत ₹११,७३,७१४ कोटींच्या कर्जाला मंजुरी दिली, आणि राज्यांनी ₹१०,७३,३१० कोटी, म्हणजे त्याच्या ९१.४ टक्के, उभारले. २०२५-२६ साठी सप्टेंबर २०२५ च्या अखेरपर्यंत मंजुरी ₹८,८५,४४३ कोटींची होती आणि ₹४,६६,६९२ कोटी उभारले गेले होते.

एक योजना मर्यादेबाहेर आहे. २०२०-२१ पासून केंद्राने राज्यांना भांडवली प्रकल्पांसाठी ५० वर्षांसाठी बिनव्याजी पैसे दिले आहेत, राज्यांना भांडवली गुंतवणुकीसाठी विशेष साहाय्य (Special Assistance to States for Capital Investment) योजनेखाली. २०२४-२५ मध्ये वाटप केलेल्या ₹१.५ लाख कोटींपैकी ₹१,४९,४८४ कोटी जारी झाले, आणि रिझर्व्ह बँक म्हणते की तीन वर्षे ३ टक्क्यांखाली राहिल्यानंतर त्या वर्षी राज्यांची एकत्रित तूट जीडीपीच्या ३.३ टक्क्यांवर जाणे मुख्यतः या कर्जांचे प्रतिबिंब आहे.

कर्ज कसे घेतले जाते, लिलावामागून लिलाव

बहुतेक बाजार कर्ज आहे. रिझर्व्ह बँकेला अपेक्षा आहे की बाजार कर्जे २०२५-२६ च्या वित्तीय तुटीच्या सुमारे ७६ टक्के भागवतील, आणि ती म्हणते की मार्च २०२४ मध्ये ती राज्यांच्या देण्यांपैकी ६५.२ टक्के होती आणि मार्च २०२६ पर्यंत ६९.० टक्के अंदाजली आहेत. राज्ये राज्य सरकारी रोखे (State Government Securities) काढतात, आणि रिझर्व्ह बँक राज्यांची रोकड आणि कर्ज व्यवस्थापक म्हणून लिलाव चालवते.

२०२४-२५ मध्ये राज्यांनी ८३५ निर्गमांतून एकूण ₹१०.७३ लाख कोटी उभे केले, ₹१०.०७ लाख कोटींवरून ६.६ टक्के जास्त. परतफेडीनंतर निव्वळ आकडा ₹७.५३ लाख कोटी होता. सरासरी परतावा ७.२ टक्के होता, तुलनेच्या केंद्र सरकारी रोख्यांपेक्षा ३० बेसिस पॉइंट (०.३० टक्के गुण) जास्त. दोन राज्यांनी प्रत्येकी ₹१.२ लाख कोटींपेक्षा जास्त उभे केले, आणि एकाने काहीही उभे केले नाही. २०२५-२६ साठी राज्यांनी ₹१२.४५ लाख कोटींची तरतूद केली, आणि सप्टेंबर २०२५ अखेरपर्यंत ₹४.६७ लाख कोटी उभे केले होते.

रिझर्व्ह बँक प्रत्येक तिमाहीला एक दिनदर्शिका प्रसिद्ध करते. २ एप्रिल २०२६ रोजी तिने एप्रिल ते जून २०२६ साठी ₹२,५४,५०९ कोटींच्या अपेक्षित कर्जाची घोषणा केली आणि बेंचमार्क निर्गम धोरणाचा (Benchmark Issuance Strategy) प्रायोगिक प्रकल्प सुरू केला, ज्यात राज्य पूर्वघोषित मुदतीचे रोखे ठरावीक तारखांना काढते. नऊ राज्ये प्रकल्पात सहभागी झाली, आणि १ ऑक्टोबर २०२६ चे प्रसिद्धिपत्रक ऑक्टोबर ते डिसेंबर २०२६ साठी ती योजना २४ राज्ये आणि दोन केंद्रशासित प्रदेशांपर्यंत वाढवते. प्रत्येक प्रसिद्धिपत्रक म्हणते की प्रत्यक्ष उभी केलेली रक्कम लिलावाच्या दोन किंवा तीन दिवस आधी जाहीर होते आणि ती राज्याची गरज, “कलम २९३(३) अंतर्गत भारत सरकारची मंजुरी” (“approval from the Government of India under Article 293(3)”) आणि बाजाराची स्थिती यांवर अवलंबून असते.

वित्तीय जबाबदारी कायदे, कर्ज आणि ३ टक्क्यांची मर्यादा

संसदेने २००३ मध्ये वित्तीय जबाबदारी आणि अर्थसंकल्प व्यवस्थापन कायदा संमत केला, आणि सोळावा आयोग नोंदवतो की २००७ पर्यंत काही राज्ये वगळता सर्वांनी स्वतःचे कायदे केले. त्यानंतरच्या दशकात राज्यांनी आपली तूट सरासरी जीडीपीच्या २.२ टक्के ठेवली, १९९७-९८ ते २००४-०५ मधील ३.८ टक्क्यांच्या तुलनेत, असे आयोग म्हणतो. त्याच प्रकरणात जोडले आहे की काही राज्यांनी तेव्हापासून तूट किंवा कर्जाची उद्दिष्टे वाढवण्यासाठी आपले कायदे दुरुस्त केले आहेत, आणि हमी व अर्थसंकल्पबाह्य बाबी मोजायच्या की नाही यात कायदे वेगवेगळे आहेत.

थकित देण्यांचे, म्हणजे कर्जाच्या साठ्याचे, रिझर्व्ह बँकेचे आकडे सुधारित अंदाजांवर मार्च २०२५ अखेर ₹९३.८६ लाख कोटी (जीडीपीच्या २८.४ टक्के) आणि मार्च २०२६ साठी अंदाजलेले ₹१०४.२८ लाख कोटी (२९.२ टक्के) आहेत, मार्च २०२१ च्या ३१ टक्क्यांच्या शिखराखाली. प्रमुख राज्यांत मार्च २०२६ मध्ये जीएसडीपीशी गुणोत्तर १७.८ टक्क्यांपासून ४६.३ टक्क्यांपर्यंत आहे.

२०२६-२७ ते २०३०-३१ साठी सोळावा आयोग प्रत्येक राज्याची वित्तीय तूट जीएसडीपीच्या ३ टक्क्यांवर मर्यादित करण्याची शिफारस करतो, ५० वर्षांची भांडवली कर्जे त्याच्या वर मोजून. तो हेही सुचवतो की अर्थसंकल्पबाह्य कर्ज, म्हणजे सरकार ज्यांची परतफेड करते अशा राज्य मालकीच्या कंपन्यांनी घेतलेली कर्जे, वित्तीय तूट आणि कर्जाच्या व्याख्येत मोजावीत, आणि केंद्राने कलम २९३(३) अंतर्गत संमती देताना ती विचारात घ्यावीत.

सर्वोच्च न्यायालयाला अजून उत्तर द्यायचा प्रश्न

कलम २९३ चे सर्वोच्च न्यायालयाकडून कधीही अधिकृत अर्थ लावले गेलेले नाहीत. केरळ राज्य विरुद्ध भारत संघ (State of Kerala v. Union of India) (मूळ दावा क्रमांक १ (२०२४)) मध्ये, राज्याने केंद्राच्या २७ मार्च २०२३ च्या पत्राने २०२३-२४ साठी त्याच्या अंदाजित जीएसडीपीच्या ३ टक्क्यांवर, म्हणजे ₹३२,४४२ कोटींवर, ठरवलेल्या निव्वळ कर्ज मर्यादेला आव्हान दिले, जी सार्वजनिक खात्यासह आणि काही राज्य मालकीच्या उपक्रमांसह कर्जाच्या सर्व स्रोतांना व्यापते. राज्याने युक्तिवाद केला की केंद्र अटी फक्त स्वतः दिलेल्या कर्जांवर घालू शकते, आणि सार्वजनिक खात्यातील देणी आणि उपक्रमांचे कर्ज हे राज्याचे कर्ज नाही. संघाने युक्तिवाद केला की सार्वजनिक वित्त ही राष्ट्रीय चिंता आहे आणि ती देणी मोजल्याने राज्य आपल्या मर्यादेतून निसटत नाही.

१ एप्रिल २०२४ रोजी न्यायमूर्ती सूर्यकांत आणि के. व्ही. विश्वनाथन यांच्या दोन न्यायाधीशांच्या पीठाने राज्याने मागितलेला अंतरिम दिलासा नाकारला, तो म्हणजे एकदम ₹२६,२२६ कोटी कर्ज घेण्याची परवानगी. तोपर्यंत संघाने ८ आणि १९ मार्च २०२४ च्या परिपत्रकांत ₹१३,६०८ कोटींच्या अतिरिक्त कर्जाला संमती देण्याचे मान्य केले होते. त्याच आदेशाने, कलम २९३ चा कोणताही अधिकृत अर्थ उपलब्ध नसल्याचा हवाला देत, चार प्रश्न पाच न्यायाधीशांच्या संविधान पीठाकडे पाठवले, आणि म्हटले की त्यातील निरीक्षणांचा दाव्याच्या अंतिम निकालावर परिणाम होत नाही. प्रश्नांत हे आहे की कलम २९३ राज्याला कर्ज घेण्याचा अंमलबजावणीयोग्य अधिकार देते का आणि संघ ते किती नियंत्रित करू शकतो, उपक्रमांचे कर्ज आणि सार्वजनिक खात्यातील देणी कलम २९३(३) च्या कक्षेत येतात का, आणि न्यायालये वित्तीय धोरणाचा किती आढावा घेऊ शकतात. सुप्रीम कोर्ट ऑब्झर्व्हरचे प्रकरण पान हा दावा प्रलंबित म्हणून नोंदवते, आणि आम्ही ऑक्टोबर २०२६ मध्ये तपासलेल्या स्रोतांत मोठ्या पीठाचा कोणताही निर्णय आम्हाला आढळला नाही.

रिझर्व्ह बँकेची १ ऑक्टोबर २०२६ ची दिनदर्शिका राज्यांनी ऑक्टोबर ते डिसेंबर २०२६ मध्ये ₹३,६०,८२० कोटी उभे करावेत अशी अपेक्षा करते, प्रत्येक लिलाव कलम २९३(३) अंतर्गत मंजुरीच्या अधीन.