भारत में 784 ज़िले हैं, और उनमें कलेक्टर, पुलिस प्रमुख और निर्वाचित ज़िला पंचायत, तीनों के हाथ में सत्ता का अलग-अलग हिस्सा है

अक्टूबर 2026 के मध्य में स्थानीय सरकार निर्देशिका के मुखपृष्ठ पर 28 राज्यों और 8 केंद्र शासित प्रदेशों में 784 ज़िले दर्ज थे। यह प्रशासनिक इकाइयों का वह रजिस्टर है जिसे पंचायती राज मंत्रालय रजिस्ट्रार जनरल के कार्यालय के साथ मिलकर रखता है। सांख्यिकी मंत्रालय के अनुसार 2011 की जनगणना ने 640 ज़िले गिने थे। हर ज़िले में एक कलेक्टर है, जो ज़िला मजिस्ट्रेट का पद भी संभालता है, राज्य बल के तहत एक पुलिस प्रमुख है, और 675 मामलों में एक निर्वाचित ज़िला पंचायत है। तीनों अपनी शक्तियाँ अलग-अलग क़ानूनों से पाते हैं।

ज़िला राज्य खींचता है, और जनगणना नतीजा गिनती है

भूमि राजस्व सातवीं अनुसूची की राज्य सूची की प्रविष्टि 45 है। यह उन विषयों की सूची है जिन पर केवल राज्य विधायिकाएँ क़ानून बना सकती हैं, और ज़िला शुरू में एक राजस्व क्षेत्र ही था। उत्तर प्रदेश राजस्व संहिता 2006 से यह ढाँचा दिखता है। धारा 5 राज्य को दो या अधिक ज़िलों के मंडलों में, दो या अधिक तहसीलों के ज़िलों में, और गाँवों की तहसीलों में बाँटती है (तहसील एक उप-ज़िला है जिसका प्रमुख तहसीलदार नाम का राजस्व अधिकारी होता है)। धारा 6 के तहत राज्य सरकार अधिसूचना से इनमें से किसी को मिला, बाँट, उसका नाम बदल या उसे समाप्त कर सकती है, पर केवल प्रस्ताव प्रकाशित करने और आपत्तियों पर विचार करने के बाद।

रजिस्ट्रार जनरल के 13 अगस्त 2025 के जनगणना 2027 परिपत्र ने हर राज्य के जनगणना निदेशालय से कहा कि वह ऐसे बदलावों को 31 दिसंबर 2025 तक संकलित करे, जो अगली जनगणना के लिए सीमाओं के जम जाने की तारीख़ थी। उसकी बदलावों की सूची नए ज़िलों के गठन से शुरू होती है। स्थानीय सरकार निर्देशिका 7,092 उप-ज़िले और 7,327 विकास खंड भी दिखाती है। हमारे हिसाब से देश में 2011 की तुलना में 144 ज़िले ज़्यादा हैं।

कलेक्टर राजस्व प्रशासन का मुखिया है

यही संहिता कहती है कि राज्य सरकार हर ज़िले में एक कलेक्टर नियुक्त करती है जो “राजस्व प्रशासन का प्रभारी” होता है। संहिता कलेक्टर के नीचे एक सीढ़ी बनाती है: अपर कलेक्टर, जो कलेक्टर की शक्तियों का प्रयोग करते हैं, उप-खंड अधिकारी (उप-खंड के प्रभारी अधिकारी), तहसीलदार और नायब तहसीलदार। कलेक्टर राजस्व निरीक्षकों को भी नियुक्त करता है, जो गाँवों के भूमि अभिलेखों की निगरानी करते हैं, और लेखपालों को भी, जो उन्हें रखते हैं (धारा 16)। अधिकारी इन पदों तक किस रास्ते से पहुँचते हैं, यह हमारे सिविल सेवाओं पर व्याख्यात्मक लेख में है।

एक परिवार के उदाहरण से देखें कि यह सीढ़ी कैसे काम करती है। उत्तर प्रदेश में एक किसान की मृत्यु होती है और उसका बेटा खेत संभालता है। धारा 33 के अनुसार बेटे को उत्तराधिकार की सूचना राजस्व निरीक्षक को देनी होती है। अगर कोई विवाद नहीं करता, तो निरीक्षक नाम को खतौनी में, यानी अधिकारों के अभिलेख में, दर्ज कर देता है। अगर कोई करता है, तो मामला तहसीलदार के पास जाता है, जो धारा 35 के तहत उद्घोषणा जारी करके उसका फ़ैसला करता है। हारने वाला 30 दिन के भीतर उप-खंड अधिकारी के पास अपील कर सकता है, और बकाया भू-राजस्व चुकाए जाने तक अभिलेख बदला नहीं जा सकता (धारा 36)।

कलेक्टर की अपनी सुनवाई सीमित है। धारा 58 कलेक्टर को राज्य में निहित कुछ संपत्ति के विवादों का प्राधिकारी बनाती है, जिसकी अपील 30 दिन के भीतर आयुक्त के पास जाती है। धारा 98 कहती है कि अनुसूचित जाति का भूमिधर कलेक्टर की पूर्व लिखित अनुमति के बिना अनुसूचित जातियों से बाहर के किसी व्यक्ति को ज़मीन बेच, दान, गिरवी या पट्टे पर नहीं दे सकता। कलेक्टर यह अनुमति तभी दे सकता है जब मालिक का सूचीबद्ध वर्ग का कोई जीवित उत्तराधिकारी न हो, जब मालिक काम या कारोबार के लिए किसी दूसरे ज़िले या राज्य में रहता हो, या जब कलेक्टर निर्धारित कारणों से संतुष्ट हो। यह पाठ 5 मार्च 2021 तक अद्यतन संस्करण का है, और बाद के संशोधन अलग हो सकते हैं।

राज्य अपनी संहिताएँ ख़ुद लिखते हैं, इसलिए कलेक्टर की शक्तियाँ अलग-अलग होती हैं। महाराष्ट्र का एक विधेयक, जो विधानसभा में 10 दिसंबर 2025 को और परिषद में 11 दिसंबर 2025 को पारित हुआ, महाराष्ट्र भू-राजस्व संहिता 1966 की धारा 42 की जगह लेगा। उसके तहत, अगर राज्य के नगर नियोजन क़ानून के तहत बनी योजना उपयोग की अनुमति देती है, तो खेती की ज़मीन को ग़ैर-कृषि उपयोग में बदलने के लिए कलेक्टर की अनुमति की ज़रूरत नहीं रहेगी। नियोजन प्राधिकरण अनुमति देता है और बाज़ार मूल्य का एक बार का प्रीमियम लेता है: 1,000 वर्ग मीटर तक 0.1 प्रतिशत, 4,000 तक 0.25 प्रतिशत और उससे ऊपर 0.5 प्रतिशत।

वही अधिकारी ज़िला मजिस्ट्रेट भी है

पदनाम अलग-अलग हैं। आपदा प्रबंधन अधिनियम 2005, जैसा कि लद्दाख प्राधिकरण का पन्ना उसे प्रस्तुत करता है, कहता है “कलेक्टर/ज़िला मजिस्ट्रेट/उपायुक्त”। मजिस्ट्रेट की शक्तियाँ दंड प्रक्रिया क़ानून से आती हैं। भारतीय नागरिक सुरक्षा संहिता 2023 की धारा 14, जो गृह मंत्रालय के लोकसभा में दिए एक उत्तर के अनुसार 1 जुलाई 2024 से लागू है, कहती है कि राज्य सरकार हर ज़िले में कार्यकारी मजिस्ट्रेट नियुक्त करती है और “उनमें से एक को ज़िला मजिस्ट्रेट नियुक्त करेगी”। धारा 17 उन सबको ज़िला मजिस्ट्रेट के अधीन बनाती है, और धारा 16 ज़िला मजिस्ट्रेट को यह तय करने देती है कि हर कोई कहाँ कार्य कर सकता है। उस साल आपराधिक क़ानून में क्या बदला, यह हमारे 2024 की संहिताओं पर व्याख्यात्मक लेख में है।

सबसे जानी-पहचानी शक्ति धारा 163 में है। ज़िला मजिस्ट्रेट, उप-खंड मजिस्ट्रेट या कोई और विशेष रूप से सशक्त कार्यकारी मजिस्ट्रेट लिखित आदेश जारी कर सकता है, जो किसी व्यक्ति से कोई काम रोकने को, या संपत्ति के साथ किसी तय ढंग से पेश आने को कहे, जब ऐसा जीवन के लिए ख़तरे, दंगे या लोक शांति भंग होने की आशंका रोकने के लिए ज़रूरी हो। आदेश किसी इलाक़े में आम जनता को संबोधित हो सकता है, और आपात स्थिति में संबंधित व्यक्ति को सुने बिना पारित हो सकता है। वह दो महीने बाद समाप्त हो जाता है, हालाँकि राज्य सरकार जीवन के ख़तरे या दंगे को रोकने के लिए उसे छह महीने तक और बढ़ा सकती है।

आपदा में कलेक्टर दूसरी टोपी पहनता है। 2005 के अधिनियम की धारा 25 के तहत ज़िला प्राधिकरण का अध्यक्ष कलेक्टर होता है, जिसके सदस्य पुलिस अधीक्षक और मुख्य चिकित्सा अधिकारी होते हैं, और मुख्य कार्यकारी अपर कलेक्टर से नीचे के पद का अधिकारी नहीं होता। पूर्वी सिक्किम में सह-अध्यक्ष ज़िला अध्यक्ष (Zilla Adakshya) होता है, जो एक निर्वाचित प्रतिनिधि है।

पुलिस प्रमुख राज्य के बल की कमान संभालता है

पुलिस अधिनियम 1861 की धारा 3 पुलिस का अधीक्षण राज्य सरकार को सौंपती है। धारा 4 पूरे ज़िले में प्रशासन एक ज़िला अधीक्षक को देती है, पर “ऐसे मजिस्ट्रेट के सामान्य नियंत्रण और निर्देशन के अधीन”, यानी ज़िला मजिस्ट्रेट के। पुलिस राज्य सूची की प्रविष्टि 2 है। जिन शहरों में पुलिस आयुक्त है, वहाँ व्यवस्था अलग हो सकती है, क्योंकि 2023 की संहिता की धारा 14(6) राज्य को आयुक्त को कार्यकारी मजिस्ट्रेट की शक्तियाँ देने देती है। धारा 15 के तहत अधीक्षक स्तर के पुलिस अधिकारी को किसी इलाक़े या काम के लिए विशेष कार्यकारी मजिस्ट्रेट नामित किया जा सकता है।

1861 के शब्द ज़िले की पुलिस को मजिस्ट्रेट के सामान्य निर्देशन में रखते हैं। 2006 के प्रकाश सिंह मामले में, जैसा कि सुप्रीम कोर्ट ने 24 अप्रैल 2017 के सेनकुमार फ़ैसले में उसका सार दिया, अदालत ने एक राज्य सुरक्षा आयोग और राज्य के पुलिस महानिदेशक के लिए कम से कम दो साल का कार्यकाल तय किया, जिसे एक पैनल के तीन सबसे वरिष्ठ अधिकारियों में से चुना जाना था। सेनकुमार पीठ ने लिखा कि ये निर्देश दिए गए थे “ताकि पुलिस को बाहरी दबावों से बचाया जा सके और क़ानून का शासन बना रहे, व्यक्तियों का नहीं”। केरल का 2011 का पुलिस अधिनियम इस सिद्धांत को ज़िले तक ले जाता है, जिसमें पुलिस अधीक्षकों और पुलिस ज़िलों के प्रभारी आयुक्तों के लिए दो साल का न्यूनतम कार्यकाल है, अनुशासनात्मक कार्रवाई जैसे सूचीबद्ध अपवादों के अधीन।

ज़िला अदालतें इस कड़ी के बाहर बैठती हैं। अनुच्छेद 233 राज्यपाल को हाई कोर्ट से परामर्श करके ज़िला न्यायाधीश नियुक्त करने देता है, और अनुच्छेद 235 ज़िला अदालतों का नियंत्रण हाई कोर्ट को सौंपता है, जैसा अदालती व्यवस्था पर व्याख्यात्मक लेख बताता है।

ज़िला पंचायत निर्वाचित स्तर है, और वे ज़िलों से कम हैं

अनुच्छेद 243B हर राज्य में गाँव, मध्यवर्ती और ज़िला स्तर पर पंचायतें अनिवार्य करता है, हालाँकि 20 लाख या उससे कम आबादी वाला राज्य बीच का स्तर छोड़ सकता है। संविधान का भाग IX 24 अप्रैल 1993 को लागू हुआ। अनुच्छेद 243G कहता है कि राज्य विधायिका पंचायतों को योजना बनाने और योजनाएँ चलाने की शक्ति “दे सकती है”, जिनमें ग्यारहवीं अनुसूची के 29 विषय शामिल हैं, जैसे कृषि, लघु सिंचाई, पेयजल, प्राथमिक और माध्यमिक विद्यालय और प्राथमिक स्वास्थ्य केंद्र। इसलिए ज़िला पंचायत के पास व्यवहार में ये शक्तियाँ हैं या नहीं, यह राज्य का क़ानून तय करता है, और कार्यकाल, आरक्षित सीटों और पैसे का पूरा ब्योरा हमारे पंचायतों और नगरपालिकाओं पर व्याख्यात्मक लेख में है।

स्थानीय सरकार निर्देशिका 675 ज़िला पंचायतें, 6,769 ब्लॉक पंचायतें और 255,396 ग्राम पंचायतें गिनती है। यानी ज़िलों से 109 कम ज़िला पंचायतें। इस अंतर का एक हिस्सा संवैधानिक है: अनुच्छेद 243M भाग IX को अनुसूचित क्षेत्रों और जनजातीय क्षेत्रों से, नागालैंड, मेघालय और मिज़ोरम से, और मणिपुर के उन पहाड़ी इलाक़ों से दूर रखता है जहाँ ज़िला परिषदें हैं, और वह दार्जिलिंग के पहाड़ी इलाक़ों को ज़िला स्तर से छूट देता है।

शहर और गाँव को जोड़ने वाली संस्था अनुच्छेद 243ZD के तहत ज़िला योजना समिति है, जो 1 जून 1993 से लागू है। वह पंचायतों और नगरपालिकाओं की योजनाओं को ज़िले की एक मसौदा योजना में समेटती है और उसे राज्य सरकार को भेजती है। उसके कम से कम चार-पाँचवें सदस्य ज़िला पंचायत और नगरपालिकाओं के निर्वाचित सदस्यों द्वारा और उन्हीं में से, ग्रामीण और शहरी आबादी के अनुपात में, चुने जाने चाहिए। अध्यक्ष कौन होगा, यह राज्य का क़ानून तय करता है।

आकांक्षी ज़िला कार्यक्रम ज़िलों को सार्वजनिक रूप से अंक देता है

नीति आयोग ने आकांक्षी ज़िला कार्यक्रम जनवरी 2018 में शुरू किया। दिसंबर 2020 में नीति आयोग की साइट पर छपा एक यूएनडीपी मूल्यांकन कहता है कि शुरू में 117 ज़िले चुने गए थे, पश्चिम बंगाल कभी शामिल नहीं हुआ, और 112 बचे हैं, जो नीति आयोग की सूची की संख्या है। नीति आयोग के कार्यक्रम पन्ने पर अब 117 लिखा है। प्रगति पर पाँच विषयों के 49 संकेतकों पर नज़र रखी जाती है, सार्वजनिक चैंपियंस ऑफ़ चेंज डैशबोर्ड पर, और ज़िलों की रैंकिंग उनके हासिल किए बदलाव से होती है, यानी “डेल्टा” रैंकिंग। मूल्यांकन के अनुसार हर ज़िले से अपर सचिव या संयुक्त सचिव स्तर का एक केंद्रीय प्रभारी अधिकारी जुड़ा होता है, जो ज़िला कलेक्टर या मजिस्ट्रेट के साथ काम करता है। सूचकांक में स्वास्थ्य और पोषण का हिस्सा 30 प्रतिशत है।

नीति आयोग की पहली डेल्टा रैंकिंग, जो मार्च से मई 2018 को कवर करती थी, “काफ़ी हद तक ज़िला टीमों के भरे आँकड़ों पर आधारित” थी, और टाटा ट्रस्ट्स और आईडीइनसाइट के घरेलू सर्वेक्षण जोड़े जाने थे। मूल्यांकन ने नतीजों को मिलते-जुलते ज़िलों से जाँचा। उसने 112 या 113 आकांक्षी ज़िलों में 2018 और 2020 के बदलावों की तुलना उन्हीं राज्यों के उन ज़िलों से की जो कार्यक्रम में नहीं थे, और पाया कि आकांक्षी ज़िले ज़्यादातर स्वास्थ्य संकेतकों पर आगे थे। एक उदाहरण पहली तिमाही में हुए प्रसवपूर्व पंजीकरणों का हिस्सा है, जो लगभग 4.5 प्रतिशत अंक ज़्यादा बढ़ा। पीएमजेजेबीवाई योजना के तहत जीवन बीमा नामांकन प्रति लाख आबादी लगभग 406 ज़्यादा बढ़े। दो पैमानों पर ज़्यादा सुधार नहीं हुआ: जन्म के समय लिंगानुपात और आधार से जुड़े बैंक खातों का हिस्सा। रिपोर्ट जोड़ती है कि उसके आँकड़े संभवतः कम करके आँके गए हैं, क्योंकि ग़ैर-आकांक्षी ज़िलों को तीसरे पक्ष की वैसी डेटा जाँच नहीं मिली।

नीति आयोग के 2025 संकलन से एक ज़िला-स्तरीय मामला बिहार का खगड़िया है। ज़िला मजिस्ट्रेट ने अगस्त 2024 में ज़िले की 1,539 आशा कार्यकर्ताओं, यानी गाँव की स्वास्थ्य कार्यकर्ताओं, में से 700 को साइकिलें बाँटने की शुरुआत की। संकलन में ज़िले के विवरण के अनुसार, जून 2025 तक कुल प्रसवपूर्व पंजीकरण 88.16 से 98 प्रतिशत, बच्चों का पूर्ण टीकाकरण 94.61 से 100 प्रतिशत और घर पर नवजात देखभाल का कवरेज 74.3 से 91 प्रतिशत हो गया।

नीति आयोग ने इस मॉडल को जनवरी 2023 में आकांक्षी खंड कार्यक्रम के साथ नीचे तक बढ़ाया, जो अब 331 ज़िलों के 513 खंडों को कवर करता है, जिनमें हर आकांक्षी ज़िले का कम से कम एक खंड शामिल है, और 39 संकेतकों पर नज़र रखता है।