Diez consejos electos de cuatro estados del nordeste dictan sus propias leyes, dirigen tribunales de aldea y cobran impuestos, y otros diez estados dan a sus Gobernadores poderes especiales sobre las Zonas Catalogadas según el Quinto Anexo

Diez consejos electos de cuatro estados del nordeste pueden dictar leyes sobre el uso de la tierra, la gestión forestal, la herencia, el matrimonio y la costumbre social, dirigir tribunales de aldea y cobrar impuestos. Eso es el Sexto Anexo, que el artículo 244(2) aplica a Assam, Meghalaya, Tripura y Mizoram. En el resto del país el artículo 244(1) aplica el Quinto Anexo, según el cual diez estados tienen Zonas Catalogadas (Scheduled Areas), administradas por el gobierno estatal con poderes especiales para el Gobernador y un consejo asesor de legisladores tribales.

Más tarde el Parlamento añadió una capa para las aldeas. La Ley de Extensión de los Panchayats a las Zonas Catalogadas (Panchayats (Extension to Scheduled Areas) Act, PESA) del 24 de diciembre de 1996 y la Ley de Derechos Forestales (Forest Rights Act), en vigor desde el 31 de diciembre de 2007, dan a la gram sabha, la asamblea de todos los aldeanos adultos, voz formal sobre la tierra, los minerales menores y el bosque. El panorama de los doce Anexos enumera los estados y distritos.

Dónde pasa la línea entre los dos anexos

En 1950 el Sexto Anexo se aplicaba solo a Assam, según el texto original del artículo 244 en el archivo Constitution of India. Las notas al pie del artículo 244 en la edición de mayo de 2022 del Departamento Legislativo fechan las incorporaciones posteriores: Meghalaya el 21 de enero de 1972, Tripura el 1 de abril de 1985 y Mizoram el 20 de febrero de 1987.

El Quinto Anexo abarca todos los demás estados que tienen Zonas Catalogadas, y el párrafo 6 deja la decisión al Presidente: las Zonas Catalogadas son «las zonas que el Presidente declare por orden». La Constitución no fija ningún criterio. La Comisión Nacional de las Scheduled Tribes (NCST) enumera cuatro criterios que se han establecido: predominio de población tribal, una zona compacta de tamaño razonable, una zona subdesarrollada y una marcada disparidad en el nivel económico de la población. Una enmienda con efecto desde el 7 de septiembre de 1976 permitió al Presidente ampliar una Zona Catalogada tras consultar al Gobernador, y revocar órdenes antiguas y dictar otras nuevas. Las notas al pie de la Constitución citan órdenes de 1950, 1975 (Himachal Pradesh) y 1977 (Bihar, Gujarat, Madhya Pradesh y Orissa).

El Ministerio de Asuntos Tribales dijo el 6 de diciembre de 2021 que los diez estados con Zonas Catalogadas son Andhra Pradesh, Telangana, Chhattisgarh, Gujarat, Himachal Pradesh, Jharkhand, Madhya Pradesh, Maharashtra, Odisha y Rajasthan, y que cada uno tiene un Consejo Asesor de las Tribus. Bengala Occidental, Tamil Nadu y Uttarakhand también tienen uno, sin una Zona Catalogada notificada. El párrafo 4 limita un consejo a 20 miembros, alrededor de tres cuartas partes de ellos miembros tribales de la asamblea estatal, y su deber es asesorar sobre los asuntos de bienestar tribal que le remita el Gobernador. La NCST añade que los asentamientos tribales de Kerala, Tamil Nadu, Karnataka, Bengala Occidental, Uttar Pradesh y Jammu y Cachemira no están bajo ninguno de los dos anexos.

Qué puede hacer un Gobernador en una Zona Catalogada

El Gobernador de un estado con Zonas Catalogadas informa cada año al Presidente sobre su administración, y la Unión puede dar instrucciones al estado sobre cómo administrarlas (párrafo 3). El párrafo 5 da al Gobernador dos herramientas. Según el 5(1), una notificación pública puede declarar que una ley del Parlamento o de la legislatura estatal no se aplica a una Zona Catalogada, o se aplica con cambios, y puede tener efecto retroactivo. Según el 5(2), el Gobernador puede dictar reglamentos para «la paz y el buen gobierno» de la zona, en particular para restringir las transferencias de tierra por o entre miembros tribales, regular la asignación de tierra a ellos y regular a los prestamistas que les prestan. Un reglamento puede derogar o modificar una ley. El Gobernador debe consultar antes al Consejo Asesor de las Tribus, y el reglamento no surte efecto hasta que el Presidente da su asentimiento.

Esa protección de la tierra es anterior a la Constitución: la Chota Nagpur Tenancy Act del 11 de noviembre de 1908 siguió a la rebelión munda de 1899 a 1900.

El Tribunal Supremo ha fijado los límites externos. El 22 de abril de 2020 cinco jueces decidieron Chebrolu Leela Prasad Rao v. State of Andhra Pradesh y anularon una orden del 10 de enero de 2000 que reservaba todos los puestos docentes de las Zonas Catalogadas del estado a candidatos de las Scheduled Tribes. El tribunal sostuvo que el párrafo 5(1) permite al Gobernador cambiar cómo se aplica una ley existente, que las normas nuevas corresponden al 5(2) y que el poder no puede prevalecer sobre los derechos fundamentales. La misma sentencia recuerda Samatha v. State of Andhra Pradesh, decidida el 11 de julio de 1997, que sostuvo que no podían concederse arrendamientos mineros a personas no tribales en Zonas Catalogadas ni siquiera en tierra del Gobierno, porque el poder del estado sobre su propia propiedad según el artículo 298 está sujeto al Quinto Anexo. Una sentencia de 2002 registró más tarde «fuertes reservas» sobre la opinión mayoritaria en Samatha, según el resumen del caso de ESCR-Net. Los demás poderes del Gobernador se tratan en nuestro relato del cargo.

Qué dio la PESA de 1996 a la asamblea de aldea

La Parte IX de la Constitución, el capítulo sobre los panchayats añadido por la 73.ª Enmienda desde el 24 de abril de 1993, dice en el artículo 243M(1) que no se aplica a las Zonas Catalogadas, y el artículo 243M(4)(b) permite al Parlamento extenderla con cambios. La Provisions of the Panchayats (Extension to the Scheduled Areas) Act, 1996, Ley 40 de 1996, es esa ley, y el Ministerio de Panchayati Raj da el 24 de diciembre de 1996 como el día en que entró en vigor.

La sección 4 prohíbe a los estados aprobar una ley de panchayats que sea incompatible con un conjunto de rasgos. La ley estatal debe respetar el derecho consuetudinario, las prácticas sociales y religiosas y la gestión tradicional de los recursos comunitarios. Cada aldea tiene una gram sabha formada por todos los inscritos en el censo electoral de la aldea, que aprueba los planes, programas y proyectos de desarrollo social y económico antes de que los asuma el panchayat de la aldea, y selecciona a los beneficiarios de los programas contra la pobreza. Al menos la mitad de los escaños de cada panchayat van a las Scheduled Tribes, y el cargo de presidente de cada panchayat de todos los niveles les está reservado. Debe consultarse a la gram sabha o al panchayat antes de adquirir tierra para un proyecto de desarrollo (4(i)). Su recomendación es obligatoria antes de conceder una licencia o arrendamiento de minerales menores (4(k)), y se necesita su recomendación previa antes de subastar concesiones de minerales menores (4(l)). Los estados deben dar también a estos órganos la propiedad de los productos forestales menores, el poder de impedir la enajenación de tierras y de restituir las tierras enajenadas ilegalmente, y el control de los mercados de aldea, el préstamo de dinero y los intoxicantes (4(m)). La sección 4(o) dice que las legislaturas estatales «procurarán seguir el modelo del Sexto Anexo» para los panchayats de nivel de distrito.

El documento informativo del Ministerio de Panchayati Raj del 22 de diciembre de 2025 cuenta 77.564 aldeas y 22.040 panchayats bajo la PESA, con 45 distritos cubiertos por completo y 63 en parte. En esa fecha ocho estados (Andhra Pradesh, Chhattisgarh, Gujarat, Himachal Pradesh, Maharashtra, Madhya Pradesh, Rajasthan y Telangana) habían elaborado normas de la PESA, y Odisha y Jharkhand tenían proyectos de normas. En Kinnaur, Himachal Pradesh, el Rarang Gram Panchayat cosecha por costumbre piñones de chilgoza, y las normas de la PESA de 2011 del estado exigen que el departamento forestal consulte a la gram sabha antes de planificar una cosecha.

Cómo funciona la Ley de Derechos Forestales, paso a paso

La Scheduled Tribes and Other Traditional Forest Dwellers (Recognition of Forest Rights) Act, 2006 es la Ley 2 de 2007, fechada el 29 de diciembre de 2006, y el Gobierno notificó su entrada en vigor el 31 de diciembre de 2007. La sección 3(1) enumera 13 derechos, entre ellos el derecho a vivir en la tierra forestal y cultivarla, el nistar (uso comunitario consuetudinario), la propiedad y el acceso a los productos forestales menores, el pastoreo y la pesca, la conversión de aldeas forestales en aldeas de ingresos, y el derecho a proteger, regenerar y gestionar un recurso forestal comunitario.

Los derechos corresponden a las Scheduled Tribes que viven en el bosque y a otros habitantes forestales tradicionales que vivieron en el bosque y dependieron de él durante tres generaciones (25 años cada una) antes del 13 de diciembre de 2005. La tierra individual tiene como tope la superficie realmente ocupada y cuatro hectáreas. Un derecho es hereditario pero no puede venderse, y hasta que el proceso se complete nadie puede ser desalojado de la tierra forestal que ocupa (sección 4(5)).

El proceso empieza en la aldea. La gram sabha recibe las reclamaciones, las verifica, traza un mapa de cada reclamación recomendada y aprueba una resolución (sección 6(1)). Un Comité de Nivel de Subdivisión la examina, y un Comité de Nivel de Distrito, cuya decisión es definitiva y vinculante, aprueba el registro. Quien se sienta perjudicado puede presentar una petición en cada nivel en un plazo de 60 días.

El informe del Ministerio de Asuntos Tribales para el periodo que termina el 30 de junio de 2026 da los totales. De 5.401.561 reclamaciones presentadas (5.186.693 individuales y 214.868 comunitarias), se habían entregado 2.542.359 títulos (2.418.197 individuales y 124.162 comunitarios), y 4.355.591 reclamaciones, el 80,64 por ciento, se habían resuelto. Esas cifras implican que 1.813.232 reclamaciones resueltas no terminaron en un título y que 1.045.970 seguían pendientes. Las tablas estatales sitúan la tierra forestal bajo títulos en 23.791.814,78 acres, de los cuales 18.290.655 acres son títulos comunitarios (Uttar Pradesh, Uttarakhand y Jammu y Cachemira no informaron de la extensión).

El papel de la gram sabha llegó al Tribunal Supremo en Orissa Mining Corporation v. Ministry of Environment and Forest. El 18 de abril de 2013 un tribunal de tres jueces formado por Aftab Alam, K. S. Radhakrishnan y Ranjan Gogoi ordenó a Odisha que sometiera a la gram sabha la cuestión de la minería de bauxita en 660,749 hectáreas de tierra forestal en Kalahandi y Rayagada, que debía decidir en tres meses. El ministerio de medio ambiente debía decidir después sobre la autorización final en dos meses a la luz de esa decisión, según un resumen del caso y el texto de la orden alojados en Law Insider.

Qué puede hacer un consejo del Sexto Anexo

Los diez distritos autónomos son tres en Assam (North Cachar Hills, Karbi Anglong y el Distrito de las Zonas Territoriales de Bodoland), tres en Meghalaya (Khasi Hills, Jaintia Hills y Garo Hills, el país de los puentes de raíces vivas), el Distrito de las Zonas Tribales de Tripura y tres en Mizoram (Chakma, Mara y Lai). Cada uno tiene un consejo de hasta 30 miembros, hasta cuatro de ellos nombrados, con mandatos de cinco años.

Según el párrafo 3 un consejo puede legislar sobre la asignación y el uso de la tierra distinta del bosque reservado, la gestión del bosque no reservado, la regulación del jhum (cultivo itinerante), la administración y la policía de aldea, el nombramiento de jefes y cabezas de aldea, la herencia, el matrimonio y el divorcio, y la costumbre social. Estas leyes no surten efecto hasta que el Gobernador da su asentimiento, y el estado aún puede adquirir tierra para fines públicos. Los consejos pueden también administrar escuelas primarias, mercados y carreteras y fijar la lengua de la enseñanza primaria (párrafo 6).

El párrafo 4 permite a un consejo crear tribunales de aldea para los casos en que todas las partes pertenezcan a una Scheduled Tribe, y actuar como tribunal de apelación, con solo el Tribunal Superior y el Tribunal Supremo por encima. Según el párrafo 5 el Gobernador puede conferir poderes de juicio civil y penal a un consejo o a sus tribunales, también para delitos castigados con la muerte, la cadena perpetua o una pena de al menos cinco años. El párrafo 8 permite a un consejo fijar los ingresos de la tierra y cobrar impuestos sobre tierras y edificios, peajes a los residentes, profesiones y oficios, animales, vehículos y embarcaciones, la entrada de mercancías en los mercados y, desde la 101.ª Enmienda (16 de septiembre de 2016), el entretenimiento. Un consejo participa en las regalías mineras sobre una base acordada, y el Gobernador decide cualquier disputa a su discreción (párrafo 9). Un reglamento sobre el préstamo de dinero o el comercio por residentes no tribales (en Tripura y Mizoram, por cualquier residente) necesita tres cuartas partes del total de miembros del consejo (párrafo 10).

La ley estatal se trata de dos maneras. En Assam, Tripura y Mizoram, una ley estatal sobre una materia que cae dentro de las competencias de un consejo no se aplica en el distrito salvo que el consejo así lo disponga (párrafos 12, 12AA y 12B). En Meghalaya, una ley del consejo que choque con una ley estatal sobre esas materias es nula en la medida del choque (párrafo 12A). El Gobernador puede anular o suspender un acto del consejo que ponga en peligro la seguridad de la India o sea perjudicial para el orden público (párrafo 15), y puede disolver un consejo por recomendación de una comisión (párrafo 16).

Bodoland, Karbi Anglong y los cambios desde 1995

El Parlamento ha cambiado dos veces el Sexto Anexo para Assam. La enmienda con efecto desde el 12 de septiembre de 1995 rebautizó dos consejos como Consejo Autónomo de North Cachar Hills y Consejo Autónomo de Karbi Anglong y les dio poder legislativo adicional sobre 15 materias, entre ellas industrias, carreteras y puentes, educación primaria y secundaria, agricultura, pesca, agua, salud pública y enajenación de tierras.

El segundo cambio siguió a un Memorando de Acuerdo firmado el 10 de febrero de 2003 por el Gobierno de la India, el Gobierno de Assam y los Bodo Liberation Tigers. Una enmienda con efecto desde el 7 de septiembre de 2003 creó el Consejo Territorial de Bodoland, con hasta 46 miembros: 40 elegidos, de los cuales 30 escaños están reservados a las Scheduled Tribes, cinco a comunidades no tribales y cinco están abiertos, y seis nombrados por el Gobernador, al menos dos de ellos mujeres. El párrafo 3B le da 40 materias, entre ellas tierra e ingresos, educación, bosques distintos de los reservados y salud, y protege los derechos de tierra existentes en el distrito.

Los consejos de colinas de Ladakh y un proyecto de ley pendiente

Los dos consejos de colinas de Ladakh quedan fuera de ambos anexos. El Consejo Autónomo de Desarrollo de las Colinas de Ladakh, Leh se creó por una ley de 1995 y celebró sus primeras elecciones el 28 de agosto de 1995. El de Kargil llegó en julio de 2003, con 30 consejeros, 26 de ellos elegidos y cuatro nombrados.

El Proyecto de Ley de Constitución (125.ª Enmienda) de 2019, presentado en la Rajya Sabha el 6 de febrero de 2019, añadiría consejos de aldea y municipales por debajo de los consejos de distrito, una comisión de finanzas para ellos y elecciones a cargo de una comisión electoral estatal. PRS Legislative Research enumera la presentación y un informe de la Comisión Permanente del 5 de marzo de 2020 como las etapas registradas del proyecto.