अनुच्छेद 110 के तहत धन विधेयक में केवल कर, उधारी और संचित निधि के मामले हो सकते हैं, अध्यक्ष उसे प्रमाणित करते हैं, और राज्यसभा को 14 दिन मिलते हैं उन बदलावों की सिफ़ारिश के लिए जिन्हें लोकसभा अनदेखा कर सकती है

चित्रण: tuput

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संविधान का अनुच्छेद 110, जो 26 जनवरी 1950 से लागू है, धन विधेयक को ऐसा विधेयक बताता है जिसमें केवल कर, सरकारी उधारी और संचित निधि जैसे मामलों पर उपबंध हों। उसे लोकसभा अध्यक्ष प्रमाणित करते हैं, और राज्यसभा 14 दिन के भीतर केवल बदलावों की सिफ़ारिश कर सकती है। 2016 के आधार अधिनियम और 2017 के वित्त अधिनियम पर सुप्रीम कोर्ट के दो मामलों ने परखा है कि रेखा कहाँ पड़ती है।

tuput संपादकीय टीम · 14 अक्टूबर 2026 · 12 मिनट का पठन

धन विधेयक वह विधेयक है जिसमें संविधान के अनुच्छेद 110(1) में गिनाए गए मामलों पर ही उपबंध हों: कर, सरकारी उधारी, संघ का मुख्य खाता (भारत की संचित निधि), और उनके आनुषंगिक सब मामले। वह केवल लोकसभा में, यानी सीधे चुने जाने वाले लोक सदन में, शुरू हो सकता है, और उस सदन के अध्यक्ष प्रमाणित करते हैं कि वह इस श्रेणी में आता है। फिर राज्यसभा, यानी राज्यों की परिषद, के पास उसे सिफ़ारिशों के साथ लौटाने के लिए 14 दिन होते हैं, और लोकसभा उनमें से किसी को भी स्वीकार या अस्वीकार कर सकती है।

संविधान 26 जनवरी 1950 को लागू हुआ, और यह प्रक्रिया हर केंद्रीय बजट के धन-संबंधी काम को ढकती है। राज्यसभा सचिवालय दर्ज करता है कि विनियोग विधेयक और वित्त विधेयक, दोनों धन विधेयक के रूप में प्रमाणित होते हैं। इसके किनारों को सुप्रीम कोर्ट में आधार अधिनियम, 2016 और वित्त अधिनियम, 2017 पर परखा गया है, और 2019 में पाँच न्यायाधीशों की पीठ ने बड़ी पीठ से अनुच्छेद 110(1) का दायरा तय करने को कहा, जिसमें यह भी कि उसका शब्द “केवल” क्या माँगता है। सदन कैसे बना है और वह और क्या कर सकता है, इसके लिए राज्यसभा कैसे काम करती है पर हमारा लेख देखें।

अनुच्छेद 110 धन विधेयक में क्या होने देता है

अनुच्छेद 110(1) सात मामले गिनाता है। उप-खंड (क) से (च) में आते हैं: किसी भी कर का अधिरोपण, उत्सादन, परिहार, परिवर्तन या विनियमन; सरकारी उधार और प्रत्याभूतियों का विनियमन; संचित निधि और आकस्मिकता निधि की अभिरक्षा तथा उनमें धन डालना या निकालना; संचित निधि से धन का विनियोग; किसी व्यय को उस निधि पर “भारित” घोषित करना, या उसे बढ़ाना; और संचित निधि या लोक लेखे में प्राप्तियाँ, साथ में संघ और राज्यों के लेखाओं की संपरीक्षा। भारित व्यय अनुच्छेद 113(1) के तहत संसद के मतदान के बिना चुकाया जाता है, और अनुच्छेद 112(3)(घ)(i) एक उदाहरण है: वह सुप्रीम कोर्ट के न्यायाधीशों के वेतन, भत्ते और पेंशन को भारित करता है। उप-खंड (छ) बाक़ी के “कोई आनुषंगिक मामला” जोड़ता है।

खंड (2) कहता है कि जुर्माने, लाइसेंस या सेवाओं के शुल्क, और स्थानीय प्राधिकारी द्वारा स्थानीय प्रयोजनों के लिए लगाए गए कर अपने आप में किसी विधेयक को धन विधेयक नहीं बनाते। खंड (3) कहता है कि प्रश्न उठे तो अध्यक्ष का निर्णय “अंतिम होगा”। खंड (4) अध्यक्ष का हस्ताक्षरित प्रमाणपत्र विधेयक पर तब माँगता है जब वह राज्यसभा को जाए और फिर तब जब वह अनुमति के लिए राष्ट्रपति को जाए।

अनुच्छेद अपनाए जाने से पहले “केवल” शब्द पर बहस हुई थी। 20 मई 1949 को घनश्याम सिंह गुप्त ने संविधान सभा में उसे तब के प्रारूप अनुच्छेद 90 से हटाने का प्रस्ताव रखा, चेताया कि एक अतिरिक्त उपबंध वाला विधेयक धन विधेयक न गिना जाए, और शब्द को “ख़तरनाक” कहा। नज़ीरुद्दीन अहमद ने उनका समर्थन किया और शब्द को ग़लत जगह बताया। बी. आर. आंबेडकर ने कहा कि अनुच्छेद पर और विचार की ज़रूरत है, और उसे रोक लिया गया। 8 जून 1949 को जब वह लौटा तो सभा ने हटाने पर मतदान किया, उसे अस्वीकार किया और अनुच्छेद अपना लिया।

चौदह दिन, और राज्यसभा उनके साथ क्या कर सकती है

लोकसभा के धन विधेयक पारित करने के बाद वह अध्यक्ष के प्रमाणपत्र के साथ राज्यसभा जाता है। अनुच्छेद 109 के तहत राज्यसभा को उसे मिलने के 14 दिन के भीतर लौटाना होता है, या तो सिफ़ारिशों के साथ या इस संदेश के साथ कि उसके पास कोई नहीं है। लोकसभा सभी या किसी भी सिफ़ारिश को स्वीकार या अस्वीकार कर सकती है। अगर वह कुछ स्वीकार करे, तो विधेयक उन बदलावों के साथ पारित मान लिया जाता है। अगर वह कोई भी स्वीकार न करे, या 14 दिन बीत जाएँ, तो विधेयक उसी रूप में पारित मान लिया जाता है जैसा लोकसभा ने पारित किया।

गतिरोध उठ नहीं सकता, इसलिए साधारण विधेयकों के लिए अनुच्छेद 108 जो संयुक्त बैठक देता है वह यहाँ लागू नहीं होती: अनुच्छेद का परंतुक धन विधेयक को बाहर रखता है। सचिवालय तीन संयुक्त बैठकें गिनाता है, 1961, 1978 और 2002 में, सभी साधारण विधेयकों पर, और कहता है कि धन विधेयक में संशोधनों की सिफ़ारिश की शक्ति वह है जो ब्रिटेन के हाउस ऑफ़ लॉर्ड्स के पास नहीं है। सुप्रीम कोर्ट भारतीय व्यवस्था को पार्लियामेंट एक्ट, 1911 से जोड़ता है, जो 1909 में लॉर्ड्स के बजट विधेयकों को रोकने के बाद पारित हुआ था।

व्यवहार में घड़ी छोटी है। वित्त विधेयक, 2017 लोकसभा से 22 मार्च 2017 को पारित हुआ। राज्यसभा ने उसे 29 मार्च को सिफ़ारिशों के साथ लौटाया, लोकसभा ने 30 मार्च को उन्हें अस्वीकार किया, और अनुमति के बाद वित्त अधिनियम 31 मार्च को प्रभावी हुआ।

इस व्यवस्था पर संसद के भीतर से भी सवाल उठे हैं। जब राज्यसभा ने 29 अप्रैल 1953 को भारतीय आयकर (संशोधन) विधेयक, 1953 लिया, तो विधि मंत्री ने सुझाया कि सदन पूछ सकता है कि अध्यक्ष का प्रमाणपत्र कैसे दिया गया। लोकसभा के सदस्यों ने इन टिप्पणियों को अनुचित कहा, और 1 मई को राज्यसभा ने अपने नेता को लोकसभा की उस बहस से दूर रहने का निर्देश देने वाला प्रस्ताव पारित किया। प्रधानमंत्री ने तब राज्यसभा से कहा कि “दोनों सदन मिलकर ही भारत की संसद हैं।“

धन विधेयक, वित्तीय विधेयक और बजट

अनुच्छेद 117 बाक़ी को छाँटता है। जो विधेयक अनुच्छेद 110 के मामलों पर उपबंध करे पर साथ में दूसरी ज़मीन भी ले, वह पहली श्रेणी का वित्तीय विधेयक है। वह राज्यसभा में, या राष्ट्रपति की सिफ़ारिश के बिना, शुरू नहीं हो सकता, और बाक़ी बातों में सचिवालय उसे साधारण विधेयक की तरह देखता है। जो विधेयक केवल संचित निधि से ख़र्च करेगा, वह अनुच्छेद 117(3) के तहत दूसरी श्रेणी का वित्तीय विधेयक है: वह किसी भी सदन में शुरू हो सकता है पर कोई सदन उसे तब तक पारित नहीं कर सकता जब तक राष्ट्रपति ने उस सदन को उसकी सिफ़ारिश न की हो।

विधेयक का प्रकार	अनुच्छेद	कहाँ शुरू हो सकता है	राज्यसभा की शक्ति	संयुक्त बैठक
धन विधेयक	109 और 110	केवल लोकसभा	14 दिन में सिफ़ारिश	नहीं
वित्तीय विधेयक, पहली श्रेणी	117(1)	केवल लोकसभा, राष्ट्रपति की सिफ़ारिश पर	संशोधन या अस्वीकार की पूरी शक्ति	हाँ
वित्तीय विधेयक, दूसरी श्रेणी	117(3)	कोई भी सदन	संशोधन या अस्वीकार की पूरी शक्ति	हाँ

बजट इसी बँटवारे पर चलता है। अनुच्छेद 113 अनुदान की माँगें, यानी मंत्रालयों के ख़र्च के अनुरोध, केवल लोकसभा को भेजता है, जो सहमत हो सकती है, अस्वीकार कर सकती है या कटौती कर सकती है। उसके बाद आने वाला विनियोग विधेयक, और कर-बदलावों वाला वित्त विधेयक, फिर धन विधेयक हैं, और अनुच्छेद 114(3) संचित निधि से कोई धन ऐसे ही पारित क़ानून के बिना नहीं निकलने देता। बजट सत्र कैसे चलता है पर हमारे लेख में 2026 का कैलेंडर है।

कौन तय करता है, और क्या अदालत प्रमाणपत्र के पीछे झाँक सकती है

अनुच्छेद 110(3) अध्यक्ष के निर्णय को अंतिम कहता है, और अनुच्छेद 122(1) कहता है कि संसद की कार्यवाही की विधिमान्यता को प्रक्रिया की किसी कथित अनियमितता पर प्रश्नगत नहीं किया जा सकता। रोजर मैथ्यू का फ़ैसला दर्ज करता है कि मोहम्मद सईद सिद्दीकी (Mohd. Saeed Siddiqui, 2014) और योगेंद्र कुमार जायसवाल (Yogendra Kumar Jaiswal, 2016) में, दोनों राज्यों के धन विधेयकों के बारे में, अदालत ने अध्यक्ष के प्रमाणपत्र की समीक्षा से इनकार किया।

26 सितंबर 2018 के आधार फ़ैसले ने क़ानून को आगे बढ़ाया। न्यायमूर्ति अशोक भूषण ने माना कि प्रमाणपत्र न्यायिक समीक्षा से मुक्त नहीं है, और न्यायमूर्ति डी. वाई. चंद्रचूड़ ने असहमति में इससे सहमति जताई। न्यायमूर्ति ए. के. सीकरी ने, मुख्य न्यायाधीश, न्यायमूर्ति ए. एम. खानविलकर और अपनी ओर से लिखते हुए, कहा कि “कुछ परिस्थितियों में न्यायिक समीक्षा स्वीकार्य होगी”, पर इस बिंदु को तय करना उन्हें ज़रूरी नहीं लगा।

13 नवंबर 2019 को रोजर मैथ्यू (Rojer Mathew) में मुख्य न्यायाधीश रंजन गोगोई की अगुवाई वाली पाँच न्यायाधीशों की पीठ ने समीक्षा का समर्थन किया और उसे बाड़ में बाँधा। उसने “अंतिम” को दोनों सदनों के सदस्यों पर बाध्यकारी पढ़ा, बिना निर्णय को अदालत में अचुनौतीय बनाए, और अध्यक्ष के लिए वैधता की एक उपधारणा जोड़ी। समीक्षा, उसने कहा, “केवल उस अत्यंत चरम उदाहरण तक सीमित रहनी चाहिए जहाँ संवैधानिक योजना की ही पूरी अवहेलना हो।“

आधार अधिनियम, 2016

उसी विषय पर पहले एक साधारण विधेयक आज़माया गया था। भारतीय राष्ट्रीय पहचान प्राधिकरण विधेयक, 2010 राज्यसभा में 3 दिसंबर 2010 को पेश हुआ, और वित्त संबंधी स्थायी समिति ने दिसंबर 2011 में उसके विरुद्ध रिपोर्ट दी। उसे राज्यसभा से 3 मार्च 2016 को वापस लिया गया, उसी दिन जब पीआरएस आधार विधेयक का लोकसभा में पेश होना दर्ज करता है। पीआरएस लोकसभा में उसका पारित होना 11 मार्च को और राज्यसभा का लौटाना 16 मार्च को बताता है। द क्विंट ने बताया कि राज्यसभा ने पाँच संशोधन सुझाए और लोकसभा ने पाँचों घंटों में अस्वीकार कर दिए। राष्ट्रपति ने 25 मार्च 2016 को अनुमति दी। व्यवस्था के बारे में आधार पर हमारा लेख देखें।

तीन न्यायाधीशों की ओर से न्यायमूर्ति सीकरी की राय ने कहा कि यह नियम कि विधेयक को दोनों सदन पारित करें, अनुच्छेद 110 उसका एकमात्र अपवाद है, इसलिए “अनुच्छेद 110 की कठोर व्याख्या करनी होगी”। फिर वह धारा 7 पर गई, जो संचित निधि से दी जाने वाली सब्सिडी, लाभ और सेवाओं की शर्त के रूप में प्रमाणीकरण रखती है। याचिकाकर्ताओं ने माना कि धारा 7 में धन विधेयक के तत्व थे और वही मुख्य उपबंध थी। अदालत ने जिन उपबंधों पर आपत्ति थी, उनमें अधिनियम की धाराएँ 23(2)(h), 54(2)(m) और 57, उप-खंड (छ) के तहत आनुषंगिक माने, और कि विधेयक “सही रूप से धन विधेयक के रूप में पेश किया गया” था। न्यायमूर्ति भूषण ने सहमति दी।

न्यायमूर्ति चंद्रचूड़ की असहमति ने तीन बातें रखीं। धारा 7 किसी व्यय को संचित निधि पर भारित घोषित नहीं करती; वह केवल उस व्यय पर एक शर्त जोड़ती है जो पहले से भारित है। अधिनियम के बाक़ी उपबंध अनुच्छेद 110 से बाहर पड़ते हैं। और द्विसदनीयता संविधान के मूल ढाँचे का हिस्सा है। उन्होंने लिखा कि जो विधेयक धन विधेयक की श्रेणी में नहीं आता उसे धन विधेयक के रूप में पारित करना “संविधान के साथ धोखा है” और कि सत्ताधारी दल का राज्यसभा में बहुमत न होना उसे बायपास करने को उचित नहीं ठहरा सकता। बहुमत चार के मुक़ाबले एक का था।

पाँच न्यायाधीशों की एक पीठ ने समीक्षा याचिकाएँ 20 जनवरी 2021 को ख़ारिज कीं, फिर चार के मुक़ाबले एक से। LiveLaw के विवरण में, न्यायमूर्ति चंद्रचूड़ ने कहा कि याचिकाएँ तब तक लंबित रहनी चाहिए जब तक बड़ी पीठ उन प्रश्नों का उत्तर न दे जो रोजर मैथ्यू में भेजे गए थे।

वित्त अधिनियम, 2017 और सात न्यायाधीशों को भेजा गया प्रश्न

वित्त विधेयक, 2017 लोकसभा में 1 फ़रवरी 2017 को 150 खंडों और सात अनुसूचियों के साथ पेश हुआ। 21 मार्च को वित्त मंत्री ने एक संशोधन रखा जिसने 34 खंडों और दो अनुसूचियों वाला नया भाग जोड़ा, जो बाद में XIV गिना गया। उसने अधिकरणों को मिलाया और उनके सदस्यों की अर्हताएँ, नियुक्ति, कार्यकाल और सेवा शर्तें उन नियमों को सौंप दीं जो केंद्र सरकार बनाएगी। मुख्य न्यायाधीश गोगोई की राय कहती है कि उसने 25 केंद्रीय क़ानून संशोधित किए, और न्यायमूर्ति चंद्रचूड़ की राय कहती है कि उसकी आठवीं अनुसूची 19 अधिकरण गिनाती है। अध्यक्ष ने, जैसा अदालत ने निर्णय दर्ज किया, माना कि वित्त विधेयक में कर से इतर प्रस्ताव आनुषंगिक उपबंधों के रूप में आ सकते हैं।

अधिकरण-सेवा के एक विधेयक को पहले साधारण विधेयक के रूप में आज़माया गया था। अपीलीय अधिकरण और अन्य प्राधिकरण (सेवा शर्तें) विधेयक, 2014 राज्यसभा में 19 फ़रवरी 2014 को पेश हुआ, उसे एक स्थायी समिति ने परखा, जिसने 26 फ़रवरी 2015 को रिपोर्ट दी, और 11 अप्रैल 2017 को वह वापस लिया गया। सुप्रीम कोर्ट में अटॉर्नी जनरल ने तर्क दिया कि अधिकरण सदस्यों का भुगतान संचित निधि से होता है, इसलिए बाक़ी आनुषंगिक था, और कि किसी विधेयक के प्रमुख उपबंध उसका चरित्र तय करते हैं। याचिकाकर्ताओं ने “केवल” शब्द का सहारा लिया।

13 नवंबर 2019 को मुख्य न्यायाधीश गोगोई की राय ने देखा कि आधार बहुमत ने “केवल” के प्रभाव पर सारभूत चर्चा नहीं की थी और आधार अधिनियम के बाक़ी उपबंधों को आनुषंगिक पढ़ना “संभवतः उदार” था। क्योंकि आधार पीठ बराबर संख्या की थी, इस पीठ ने निर्देश दिया कि प्रश्न बड़ी पीठ को जाए।

न्यायमूर्ति चंद्रचूड़ ने, आंशिक असहमति में, धन विधेयक का प्रश्न ख़ुद हल किया। उन्होंने माना कि कर से इतर कोई मामला धन विधेयक में तभी समाता है जब वह उप-खंड (क) से (च) के किसी मामले का आनुषंगिक हो, कि संचित निधि पर असर काफ़ी नहीं क्योंकि लगभग हर सरकारी कार्रवाई का कोई असर होता है, और कि भाग XIV इस कसौटी पर खरा नहीं उतरा।

अब भी क्या खुला है

यह रास्ता अब भी इस्तेमाल में है। सुप्रीम कोर्ट (न्यायाधीशों की संख्या) संशोधन विधेयक, 2026 अदालत की संख्या मुख्य न्यायाधीश को छोड़कर 33 न्यायाधीशों से बढ़ाकर 37 करेगा, और उसने मई 2026 में जारी एक अध्यादेश की जगह ली। पीआरएस उसका लोकसभा में पेश होना 20 जुलाई 2026 को और वहाँ पारित होना 3 अगस्त को दर्ज करता है। LiveLaw बताता है कि राज्यसभा ने उसे 5 अगस्त को विचारा और लौटाया, और ETV भारत उसे धन विधेयक बताता है।

संविधान पहले से न्यायाधीशों के वेतन संचित निधि पर भारित करता है, और अनुच्छेद 124(1) न्यायाधीशों की संख्या संसद पर विधि द्वारा छोड़ता है। 21 अगस्त 2026 के एक स्तंभ में आर्य पटेल और समर्थ लूथरा ने तर्क दिया कि विधेयक ख़ुद केवल अदालत की संरचना बदलता है, कि ख़र्च दूसरे उपबंधों से आते हैं, और कि केवल वित्तीय परिणाम साधारण विधान को धन विधेयक नहीं बना देने चाहिए।

12 अक्टूबर 2023 को सात न्यायाधीशों की एक पीठ रोजर मैथ्यू संदर्भ पर बैठी, उसने दलीलें जमा करने के लिए दो वकील नामित किए, और मामलों को 30 जनवरी 2024 को सुनवाई के लिए सूचीबद्ध किया। सुप्रीम कोर्ट ऑब्ज़र्वर बताता है कि धनशोधन निवारण अधिनियम पर अदालत के फ़ैसले, विजय मदनलाल चौधरी, ने निर्देश दिया कि उसके संशोधनों पर धन विधेयक की चुनौती रोजर मैथ्यू में उठाई जाए। ऑब्ज़र्वर का इस मामले का पन्ना उसे लंबित बताता है, जिसका आख़िरी अद्यतन 19 अगस्त 2025 है।

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