第356条在1951年至1987年间被使用了75次，1994年3月11日九人合议庭的博马伊案判决使每一项总统治理公告都可以受到司法审查，并把多数的清点移到议院的议场上

萨尔卡里亚委员会1988年向印度政府提交的报告，列表统计了各邦依第356条宣布的75项总统治理公告。旁遮普邦出现了第一项，时间是1951年6月20日，表中的最后一项也在旁遮普邦，时间是1987年5月11日。1994年3月11日，由九名最高法院法官组成的合议庭判决了S. R. 博马伊诉印度联邦案（S. R. Bommai v. Union of India）。判决认为，法院可以审查公告背后的材料，在议会两院都批准公告之前，不能解散邦议会，而一个内阁的多数要在议院的议场上清点。

第356条的文本，它的两个月和六个月的时钟以及三年的上限，在我们关于紧急状态条款的指南中已有叙述，那篇文章也给出了博马伊案裁决的概要。本文讲这项判决前后的案件，法院自己的结论，议场信任投票此后的运作，以及萨尔卡里亚委员会请议会修改什么。

1977年法院说了什么

1994年之前，主要的裁决是拉贾斯坦邦诉印度联邦案（State of Rajasthan v. Union of India），由七名法官于1977年5月6日判决。1977年3月的人民院选举使中央的执政党易主，之后，联邦内政部长于1977年4月18日致函九个邦的首席部长，请他们建议各自的邦长解散邦议会，重新寻求民意。其中六个邦提起了诉讼。法院驳回了它们的诉讼和一份相关的申请。

首席大法官M. 哈米杜拉·贝格（M. Hameedullah Beg）的推理记录在判决要旨中。第38修正案增加的第356条第(5)款说，总统的满意是“终局的、决定性的”，不得在任何法院受到质疑，所以法院只能检验联邦所承认的理由。萨尔卡里亚的表格显示，1977年4月30日针对九个邦发布了公告：旁遮普、拉贾斯坦、奥里萨、哈里亚纳、喜马偕尔、中央邦、北方邦、西孟加拉和比哈尔。

1980年2月17日，在当年的人民院选举之后，又有第二批九个邦。萨尔卡里亚的报告说，两批都不是依据有关邦政府的报告作出的。

后来的第44修正案删除了第(5)款。在博马伊案中，B. P. 吉万·雷迪法官写道，删除“消除了”关于这一行为能否受到审查的“疑云”。A. M. 艾哈迈迪法官写道，1977年的裁决，凡与他的推理不一致的部分，并没有正确地阐明法律。

卡纳塔克，1989年4月

使这项判决得名的案件始于卡纳塔克。1989年4月18日，邦长收到19名议员的信，他们撤回了对S. R. 博马伊领导的内阁的支持。判决记载，他没有征求首席部长的意见。4月19日，他向总统报告，内阁已不再拥有多数，并建议依第356条采取行动。

4月20日，19名议员中有七人来信说，他们的签名是被误导而取得的，首席部长则提出在议院的议场上证明他的多数。当天，邦内阁决定于4月27日召集议会。1989年4月21日，总统发布了公告，议会后来批准了它。

卡纳塔克高等法院维持了公告，认为信任投票既不是强制的，也不是向总统报告的先决条件，另有其他理由。P. B. 萨万特法官为自己和库尔迪普·辛格（Kuldip Singh）法官撰写意见，表示不同意。他写道，在称一个内阁的支持已被撤回的情况下，“检验内阁实力的正当做法，是在议院的议场上进行检验”。他补充说，邦长如果认为无法进行检验，应当书面说明理由。

九名法官裁定了什么

1994年3月11日，九名法官判决了此案：S. 拉特纳维尔·潘迪安（S. Ratnavel Pandian）、A. M. 艾哈迈迪、库尔迪普·辛格、J. S. 沃尔马（J. S. Verma）、P. B. 萨万特、K. 拉马斯瓦米（K. Ramaswamy）、S. C. 阿格拉瓦尔（S. C. Agrawal）、约盖什瓦尔·达亚尔（Yogeshwar Dayal）和B. P. 吉万·雷迪，后者发表了数份意见。雷迪法官为自己和阿格拉瓦尔法官，同意萨万特法官的第1、2和4至7项结论，并大体同意第8项。两份结论摘要合起来是这样说的：

• 公告可以就是否有任何材料、材料是否相关，以及权力是否被恶意（mala fide）使用而受到审查。挑战者一旦提出初步的案情，由联邦承担证明材料存在的责任。法院不权衡材料是否正确或充分。
• 第74条第(2)款禁止法院追问部长们向总统提供了什么建议。它并不禁止审查该建议所依据的材料。
• 在两院批准公告之前，总统可以中止邦议会，但不能解散它。雷迪法官写道，解散“不是理所当然的事”。
• 如果公告被认定无效，法院可以恢复被免职的政府和邦议会，即使议会已经批准了它。其间所做的事仍然有效，除非有权机关予以废止。
• 如果议会在两个月内没有批准公告，公告即告失效，被免职的政府恢复。
• 世俗主义是宪法基本结构的一部分，雷迪法官写道，宪法是一个“偏向中央”的联邦，但在划归各邦的范围内，“它们是至高无上的”。

关于摆在法院面前的各项公告，萨万特法官的意见认定，针对卡纳塔克（1989年4月21日）、梅加拉亚（1991年10月11日）和那加兰（1988年8月7日）的公告违宪。梅加拉亚的公告，发生在一名议长依反叛党法中止了五名议员在一项信任动议中的表决权之后，萨万特法官认定它是恶意的（mala fide）。由于此后已经举行了新的选举，没有给予救济。1992年12月15日针对中央邦、拉贾斯坦和喜马偕尔邦的公告，被认定有效。呈送总统的邦长报告描述了1992年12月6日之后的法律和秩序状况，法院写道，只要有“一些相关材料”，它就不能干预。

议场信任投票此后如何运作

2006年1月24日，法院在拉梅什瓦尔·普拉萨德诉印度联邦案（Rameshwar Prasad v. Union of India）中回到这一问题。比哈尔2005年2月选举之后，邦长报告说，没有哪个政党、选前联盟或选后联盟，能够在243席的议院中宣称拥有所需的122席。2005年3月7日的一项公告使邦议会陷入休眠。依邦长2005年5月21日的一份报告，称有人在试图以非法手段拼凑多数，总统于5月23日在邦议会开会之前把它解散了。

由首席大法官Y. K. 萨巴瓦尔（Y. K. Sabharwal）、B. N. 阿格拉瓦尔（B. N. Agrawal）和阿肖克·班（Ashok Bhan）法官组成的合议庭，在2005年10月7日的一份简短命令中宣布解散违宪。理由见2006年1月24日的判决。判决认为，初步看来拥有多数的政党必须被允许组建政府，并写道：“在这两种情形下，最终都必须在议院的议场上证明多数。”新的选举已在进行，投票定于2005年10月18日开始，所以法院没有恢复原来的邦议会。

2016年的北阿坎德使议场信任投票有了一种由法院监督的形式。2016年3月27日的公告已被高等法院撤销。2016年5月6日，最高法院在迪帕克·米斯拉（Dipak Misra）法官主持的合议庭中，下令于5月10日召开一次特别会议，只有一项议程，即信任投票。总统治理在会议期间暂停，九名被取消资格的议员不得投票，会议过程全程录像。2016年5月11日的命令记载，首席部长在61票中得到33票，并允许联邦当天撤销公告。公告本身是否有正当理由，仍然悬而未决。

萨尔卡里亚委员会请求什么

1983年6月9日，印度政府在最高法院前法官R. S. 萨尔卡里亚（R. S. Sarkaria）领导下设立了中央与各邦关系委员会。它1988年的报告提出了247项建议。内政部在2013年5月7日对人民院的答复中说，1990年成立的邦际委员会已接受其中180项，未接受65项，另有两项仍在落实之中。

关于紧急状态条款的第六章，以编号6.8.01至6.8.12的一组建议结尾。它们说：

• 第356条应“非常谨慎地”使用，作为最后手段，在解决邦内危机的一切尝试都已失败之后（6.8.01）。
• 通常应当以具体的措辞向邦发出警告，并考虑它给出的任何解释（6.8.02）。
• 在政治上陷入僵局时，邦长应当首先探索能否组成一个有多数支持的政府（6.8.04）。
• 每项公告都应尽早提交议会两院，在议会有机会审议公告之前，不应解散邦议会（6.8.05和6.8.06）。
• 邦长的报告应当是一份“会说话的文件”，载有重要事实和理由，并应全文公布（6.8.09和6.8.10）。
• 在第(5)款中，总统治理延续超过一年的两个条件之间的“并”字，应当改为“或”（6.8.12）。

委员会的两项立场，是通过法院而不是通过修正案进入法律的。博马伊案裁定，邦议会在议会批准之前不能解散，正如6.8.06所请求的那样。萨万特法官的意见还把议场信任投票追溯到委员会的观点，即内阁的实力最好在立法机关中确定，雷迪法官写道，委员会关于第356条的建议“确实值得认真考虑”。6.8.12中的措辞改动没有实现。第356条第(5)款仍然要求，总统治理要延续超过一年，既要有国家紧急状态的公告，又要有选举委员会的证明。蓬奇委员会（Punchhi Commission）后来关于邦长角色的建议，见我们关于邦长的文章。

有日期的施行统计

萨尔卡里亚的表格是本文能找到的最完整的官方清单，截止于1987年5月11日。

• 第1至第14项，从1951年6月20日的旁遮普（1952年4月17日撤销，邦议会被中止）到1968年2月25日的北方邦。
• 第42至第50项是1977年4月30日的九个邦，第58至第66项是1980年2月17日的九个邦，二者合计占75项中的18项。
• 第75项，1987年5月11日的旁遮普，在表中标注为仍在持续。
• 在Factly于2018年分析的一份对信息权申请的答复中，内政部的记录把2016年3月针对北阿坎德的公告列为1950年以来的第115项。北方邦最多，为10次，其次是比哈尔，为9次。
• 据联邦院秘书处记载，在人民院解散期间，联邦院单独批准公告有两次：1977年2月28日和3月1日的泰米尔纳德邦和那加兰邦，以及1991年6月3日和4日的哈里亚纳邦。

曼尼普尔是记录中最新的一例。它的公告于2025年2月13日发布，议会通过了确认公告的决议，联邦院最后通过，时间是2025年4月4日，公告自2026年2月4日起撤销。《东方镜报》报道，60个席位的邦议会仍处于休眠状态，其任期到2027年。